Le istituzioni europee

11.07.2018

Quali sono e come funzionano le istituzioni europee?

Il Parlamento europeo

Il Parlamento europeoè composto dai rappresentati dei cittadini dell’Unione che possono eleggere i propri rappresentanti ed essere eletti. L'elettorato attivo e passivo a livello europeo è stato introdotto dal trattato di Maastricht: ogni cittadino europeo residente in uno stato membro, anche diverso da quello di appartenenza, ha diritto ad eleggere i propri rappresentanti e ad essere eletto.

Nel Parlamento europeo siedono 751 deputati in rappresentanza dei cittadini dei 28 Stati membri dell'Unione europea. La popolazione di ciascuno Stato membro determina il numero di deputati eletti per Paese. I deputati non sono raggruppati per nazionalità ma per affinità politica. La rappresentanza dei cittadini viene garantita in maniera proporzionale, secondo una formula volta ad avvantaggiare i paesi più piccoli e con un numero minore di abitanti. In particolare si è stabilito che la soglia minima sarà di 6 seggi mentre la massima di 96. (art. 14 TUE).

L’uscita del Regno Unito dalla Ue, fissata nel marzo del 2019, lascerà in dote agli altri paesi membri dell’Unione un bottino di seggi al parlamento europeo. Attualmente la Gran Bretagna conta su 73 deputati. Alle elezioni del 2019 solo  27 seggi saranno ridistribuiti tra 14 stati membri dell’Unione. La parte restante sarà tenuta in serbo per i nuovi ingressi previsti, soprattutto dai paesi balcanici. Il numero dei deputati europei dovrebbe perciò scendere nel 2019 a 705, ma quello dell'Italia dovrebbe crescere da 73 a 76.

Il PE esercita, congiuntamente al Consiglio la funzione legislativa e la funzione di Bilancio. Esercita funzioni di controllo politico e consultive alle condizioni stabilite dai trattati. Dal trattato di Lisbona il Parlamento europeo diviene una istituzione molto importante nel processo decisionale.

Parlamento europeo, funzioni e poteri

- Il potere legislativo. La titolarità del potere legislativo è condiviso da Parlamento e Consiglio senza che una di queste istituzioni prevalga sull’altra. La procedura che prima di Lisbona veniva chiamata di codecisione nel trattato di Lisbona viene chiamata "procedura legislativa e ordinaria".

- La funzione di bilancio. Il PE inoltre assume a pieno titolo la cd. Funzione di bilancio: il bilancio dell’UE non può essere adottato senza l’accordo del consiglio e del Parlamento.

- L’"iniziativa dell’iniziativa". Il PE può, a maggioranza dei suoi membri, chiedere alla Commissione di dare avvio all’iniziativa legislativa (proporre una nuova legislazione europea) su un determinato argomento. Se la Commissione non presenta una proposta deve comunicarne le motivazioni al PE. Questo potere è sostenuto da potere del PE di emanare nei confronti della Commissione una mozione di censura.

- Funzione di controllo sulle istituzioni: si esplica direttamente nel potere di elezione del Presidente della Commissione a maggioranza qualificata, tenuto conto degli esiti delle elezioni europee e nell’audizione dei commissari prima di votare la commissione nel suo insieme. E’ già successo che alcune proposte venissero ritirate dopo l’esito negativo di tali audizioni. Il PE interviene in oltre nella nomina della corte dei conti con un parere al consiglio espresso a seguito di audizioni.

- Il PE può inoltre costituire Commissioni d’inchiesta, nominare il Mediatore europeo, ricevere petizioni su materie di interesse europeo.

Il Calendario dei lavori parlamentari è molto stringente, è deciso un anno per l’altro ed è pubblico. Esso si riunisce in sessione plenaria una volta al mese a Strasburgo e una volta ogni due mesi con una sessione plenaria breve e Bruxelles. La sede dei lavori di Commissione e di Delegazione è a Bruxelles.

Il Parlamento, la sua organizzazione:

Presidente: eletto per un periodo rinnovabile di due anni e mezzo, pari a metà legislatura. Egli rappresenta il Parlamento all’esterno e nelle relazioni con le altre istituzioni comunitarie

Deputati: esercitano il loro mandato in maniera indipendente e sono raggruppati in funzione delle loro affinità politiche e non in base alla nazionalità. L’attività dei deputati europei si svolge a Bruxelles, a Strasburgo e nelle circoscrizioni elettorali. Dotati di poteri sempre più ampi, i deputati europei influiscono su tutti i settori della vita quotidiana del cittadino.

I gruppi politici:  I deputati si riuniscono in gruppi politici non in base alla loro nazionalità ma in funzione delle loro affinità politiche.

Le Commissioni parlamentariper preparare il lavoro del Parlamento europeo in Aula, i deputati si suddividono in commissioni permanenti, ciascuna delle quali è specializzata in determinati settori. La gran parte del lavoro dei parlamentari avviene in questa sede: i deputati europei elaborano, modificano e votano proposte legislative e relazioni di iniziativa. Esaminano le proposte della Commissione e del Consiglio e, se del caso, redigono una relazione che sarà presentata in Aula.

Sottocommissioni, commissioni temporanee speciali che si occupano di argomenti specifici, commissioni d’inchiesta nell’ambito delle proprie competenze di controllo, possono essere istituite dal Parlamento per investigare eventuali casi di grave infrazione delle leggi europee.

Le Delegazioni del Parlamento europeo intrattengono rapporti con i parlamenti di paesi terzi, cioè che non sono membri dell’Unione europea. Contribuiscono in maniera significativa allo sviluppo del ruolo dell’Unione europea nel mondo. I parlamentari fanno parte dia delle Commissioni permanenti che di quelle speciali, oltre che delle Delegazioni.

Il Mediatore europeo

E’ previsto dall’art. 228 TFUE. E’ eletto dopo ogni elezione del PE e dura tutta la legislatura. Può ricevere denunce riguardanti i casi di cattiva amministrazione da parte degli organi dell’Unione (escluse la corte di giustizia ed il tribunale). E’ un organo indipendente e compie autonomamente indagini sulle denunce presentatagli direttamente o per mezzo di un membro del parlamento europeo ed entro tre mesi presenta un parere al Parlamento ed alla istituzione interessata, oltre che informare il denunciante dei risultati dell’indagine. 

Il diritto di petizione

È stato istituito dal Trattato di Maastricht. Tale diritto si estende a tutte le materie di interesse dell’’UE. Il diritto può essere esercitato dai cittadini europei a titolo personale o collettivo. Una volta ricevuta la petizione il PE la trasmette al suo interno alla Commissione per le petizioni che ha il compito di valutare la pertinenza della richiesta. In caso positivo, la richiesta viene dichiarata ricevibile e si passa all’esame di merito e alla decisione da adottare. Della decisione vengono informati gli autori delle petizioni

Approfondimento sul sito del Parlamento europeo

Il Consiglio europeo

Il Consiglio europeo fu creato nel 1974 con l’intento di istituire una sede informale di discussione tra i Capi di Stato o di governo. Ben presto è divenuto l’organo che stabilisce gli obiettivi dell’Unione in tutti gli ambiti di attività di quest’ultima e indica la linea da seguire per la loro realizzazione.

Uno status formale gli è stato conferito dal trattato di Maastricht nel 1992, che sancisce che "il Consiglio europeo dà all'Unione l'impulso necessario al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti politici generali". Dal 1º dicembre 2009, a norma del trattato di Lisbona, è divenuto una delle istituzioni dell'Unione ed è stata introdotta l’elezione del suo presidente a maggioranza qualificata per un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile una volta.

Il Consiglio europeo dà all'Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali. Non esercita funzioni legislative.

E’ composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri, dal suo presidente e dal presidente della Commissione. Il trattato di Lisbona crea la funzione di Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza che ha il compito di guidare la politica esterna dell’Unione europea. In precedenza le attribuzioni dell’alto rappresentante competevano a due personalità distinte in seno all’UE: l’alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune (PESC) e il commissario responsabile delle relazioni esterne.

Il Trattato di Lisbona quindi riunisce nelle mani di un’unica persona le competenze relative alla politica estera e di sicurezza comune. In questo modo l’azione esterna dell’UE guadagna coerenza, efficacia e visibilità. L'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza partecipa ai lavori.

Il Consiglio europeo si riunisce almeno due volte a semestre su convocazione del presidente. Se la situazione lo richiede, il presidente convoca una riunione straordinaria del Consiglio europeo. I Consigli europei finiscono con atti di indirizzo politico chiamati "Conclusioni della Presidenza" . Dal Trattato di Lisbona gli atti del Consiglio europeo, pur mantenendo un carattere preminentemente politico, sono divenuti oggetto di controllo giurisdizionale da parte della Corte di giustizia dell’UE.

Il Consiglio

Prima del Trattato di Lisbona di si chiamava "Consiglio dell’Unione europea", ora è semplicemente il "Consiglio".

Esso è l’istituzione che da voce in ambito europeo agli interessi nazionali e quindi agli Stati. Sono infatti gli Stati membri a designare i propri rappresenti in Consiglio fra i ministri del proprio governo nazionale. A differenza dei parlamentari europei, che sono eletti direttamente dai cittadini, i ministri che partecipano al Consiglio sono sottoposti a mandato imperativo, ciò significa che il loro voto è vincolato alle decisioni prese nel governo di appartenenza.

A seconda della questione all’ordine del giorno, ciascuno Stato membro sarà rappresentato dal ministro responsabile di quell’argomento (affari esteri, affari sociali, trasporti, agricoltura, ecc). Il Consiglio è unico, ma per ragioni di organizzazione dei lavori si riunisce, in funzione delle materie trattate, in diverse formazioni, cui partecipano i ministri degli Stati membri e i Commissari europei competenti per le materie interessate. In seguito all'entrata in vigore del trattato di Lisbona sono state definite 10 formazioni. Le decisioni del Consiglio sono preparate da una struttura di più di 150 gruppi di lavoro e comitati composti da delegati degli Stati membri. Essi risolvono le questioni tecniche e trasmettono il fascicolo al Comitato dei Rappresentanti permanenti (COREPER), composto dagli ambasciatori degli Stati membri presso l'Unione europea, il quale garantisce la coerenza dei lavori e risolve le questioni tecnico-politiche prima di trasmettere il fascicolo al Consiglio.

Il Consiglio è presieduto a turno da ciascuno Stato membro per un periodo di sei mesi, in base ad un ordine prestabilito ad esclusione del Consiglio per gli Affari Esteri che è invece presieduto dall’Alto Rappresentante per la Politica Estera e di Sicurezza europea.

Tra le novità introdotte dal trattato di Lisbona figura anche un nuovo sistema di voto a maggioranza in seno al Consiglio. L’articolo 16 del TUE sancisce infatti che a partire dal 2014 per maggioranza qualificata si intenderà "almeno il 55 % dei membri del Consiglio, con un minimo di quindici rappresentanti degli Stati membri che totalizzino almeno il 65 % della popolazione dell’Unione."

Attribuzioni del Consiglio:

• adotta le leggi, per lo più congiuntamente al Parlamento europeo.

• coordina le politiche economiche generali degli Stati membri.

• definisce e implementa la politica estera e di sicurezza comune della UE, in base agli orientamenti generali stabiliti dal Consiglio europeo.

• conclude, a nome dell’Unione, accordi internazionali tra la UE e uno o più Stati ovvero organizzazioni internazionali.

• coordina le azioni degli Stati membri e adotta misure nel settore della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.

• Il Consiglio e il Parlamento europeo approvano il bilancio dell’Ue.

La Commissione europea

La Commissione europea è l’organo esecutivo dell’UE.

Essa redige le proposte di nuove leggi europee e gestisce il lavoro quotidiano per l’attuazione delle politiche e l’erogazione dei fondi europei. La Commissione difende gli interessi dell’Europa nel suo complesso e vigila affinché tutti i paesi europei rispettino i Trattati e la legislazione dell’UE.

Oggi la Commissione europea è composta 1 membro per ogni stato dell'UE anche se il trattato di Lisbona prevedeva che a partire dal 1° novembre 2014 la Commissione doveva essere costituita da un numero di commissari pari ai 2/3 degli Stati membri, a meno che il Consiglio europeo decida di modificarne il numero deliberando all’unanimità (art. 17 par.5 TUE).

La Commissione è:

  • organo esecutivo: ha il compito di far applicare i Trattati e gli atti dell’unione e di gestire le politiche dell’UE
  • organo indipendente: i commissari sono nominati a titolo individuale e non rappresentano né gli stati di provenienza né formazioni politiche o gruppi di interesse.
  • organo collegiale: tutte le deliberazioni della Commissione sono riferibili alla Commissione europea nel suo complesso, al di là della materia trattata
  • organo a tempo pieno: è prevista l’incompatibilità per i membri della Commissione con qualsiasi altra carica.

Partecipa al potere legislativo attraverso il potere di iniziativa e al potere giudiziario potendo presentare ricorsi alla Corte di giustizia contro gli Stati membri e lo stesso Consiglio.

Come opera la Commissione europea?                

Generalmente i passi che compie la Commissione europea sono i seguenti:
  • Annuncia nei suoi programmi annuali l’intenzione di legiferare su una determinata materia (il Consiglio ed il Parlamento possono chiedere alla Commissione di dare avvio all’iniziativa legislativa) e successivamente emana una Comunicazione dove fornisce maggiori specificazioni sulle sue intenzioni.
  • La proposta viene valutata attraverso la convocazione di specifici comitati (che possono essere composti da scienziati, esperti della materia, rappresentanti dei principali interessi in gioco….) creati dalla stessa Commissione o anche attraverso forme di consultazione formale o informale degli Stati, del PE, del CEDE e del CdR.
  • In alcuni casi di particolare importanza viene redatto un "Libro Verde" nel quale si descrive la situazione da regolare con una nuova legislazione. Anche il Libro Verde è sottoposto ad una consultazione pubblica e viene inviato a PE, CESE e CdR, così come il "Libro Bianco, preparato dalla Commissione stessa dopo aver analizzato le risposte ottenute sul Libro verde.
  • Parallelamente la Commissione svolge l’analisi di impatto, uno studio che cerca di prevedere le possibili conseguenze della proposta sui cittadini europei
  • Infine la Commissione approva la proposta definitiva a maggioranza semplice

Il suo potere dopo il Trattato di Lisbona è in parte ridimensionato non avendo più un potere proprio di formulare decisioni, raccomandazioni e pareri. Ciò nonostante la Commissione resta una delle istituzioni più importanti per la struttura istituzionale europea.

La Corte di giustizia dellUnione europea

La Corte di giustizia nasce con il Trattato CECA e successivamente diviene l’istanza giurisdizionale unica di tutte le comunità europee.

Le sentenze della Corte di giustizia hanno nel corso degli anni contribuito a determinare la natura e la portata del diritto dell’Unione europea, prevenendo in alcuni casi modifiche sostanziali attuate in Trattati successivi. L’aumento considerevole dell’attività della corte ha richiesto la creazione nel 1988 del Tribunale di I grado, un organismo competente ad esaminare alcune categorie di ricorsi, fermo restando la possibilità di impugnazione di fronte alla Corte per motivi di diritto.

La Corte di giustizia dell’Unione europea (denominazione data dal trattato di Lisbona) assolve la funzione di assicurare il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei trattati.

Possono adire alla Corte di giustizia dell’UE gli Stati membri, le istituzioni dell’Unione nonché le persone fisiche e giuridiche a determinate condizioni. Tutte le controversie nascono e sono risolte nell’ambito del diritto dell’Unione.

Composizione: La Corte è composta da un giudice per ogni stato e da 8 avvocati generali. Questi sono nominati di comune accordo dai governi degli stati membri fra personalità che siano giuristi di nota competenza e offrano garanzie di indipendenza.

Il Comitato Economico e Sociale Europeo

Il numero di seggi del Comitato non può essere superiore a 350. Così come avviene per la ripartizione dei seggi del Parlamento, il Consiglio adotta all’unanimità una decisione che stabilisce le regole di composizione del Comitato.

Il trattato di Lisbona definisce la durata del mandato dei membri del Comitato a 5 anni, allineandolo a quello dei membri della Commissione e del Parlamento. Di conseguenza il presidente e l’ufficio di presidenza del Comitato saranno eletti dai loro pari per due anni e mezzo.

Nell’ambito delle sue funzioni consultive il Comitato economico e sociale può formulare pareri su richiesta del Parlamento europeo.

Il Comitato delle Regioni

Come nel caso del Comitato economico e sociale europeo, il numero dei seggi del Comitato delle regioni non può essere superiore a 350 e la ripartizione dei seggi per Stato membro deve essere oggetto di una decisione del Consiglio che delibera all’unanimità.

I membri del Comitato delle regioni sono nominati per un periodo di cinque anni, mentre il presidente e l’ufficio di presidenza sono eletti per due anni e mezzo.

Il trattato di Lisbona rafforza il ruolo consultivo del Comitato delle regioni allargando il suo campo d’azione. All’elenco dei settori per i quali il Comitato deve essere consultato sono stati aggiunti la protezione civile, i cambiamenti climatici, l’energia e i servizi d’interesse generale. Allo stesso titolo della Commissione e del Consiglio, il Parlamento europeo è autorizzato a sollecitare un parere del Comitato delle regioni.

Il Comitato delle regioni gode di nuove prerogative in seno all’UE, grazie alla possibilità di esercitare due tipi di ricorso presso la Corte di giustizia. Da un lato il Comitato diventa uno dei garanti del principio di sussidiarietà in seno all’UE; infatti può rivolgersi alla Corte di giustizia per richiedere l’annullamento di un atto che non rispetta il principio di sussidiarietà. [53]

Tale diritto di ricorso è comunque limitato agli atti per i quali è previsto l’obbligo di consultazione del Comitato. Dall’altro, l’articolo 263 del trattato sul funzionamento dell’UE autorizza il Comitato a rivolgersi alla Corte di giustizia dell’UE per assicurare la salvaguardia delle sue prerogative. Ciò significa che ora dispone dei mezzi giuridici che gli permettono di far rispettare il suo diritto ad essere consultato dalle istituzioni dell’UE.

La Banca Centrale Europea

Alla BCE viene riconosciuto lo status di istituzione dell’UE, allo stesso titolo del Consiglio europeo, del Parlamento, del Consiglio, della Commissione, della Corte di giustizia e della Corte dei conti.

La BCE diventa l’unica istituzione dotata di personalità giuridica. La Banca centrale europea è diretta da tre organi principali:

- il consiglio direttivo della BCE, che è composto dai membri del comitato esecutivo e dai governatori delle banche centrali nazionali dei paesi della zona euro. Questo è il principale organo decisionale e guida la politica monetaria della zona euro;

- il comitato esecutivo, i cui sei membri sono nominati dal Consiglio europeo che delibera a maggioranza qualificata al fine di limitare i rischi di blocco;

- il consiglio generale che riunisce i membri del comitato esecutivo e i governatori delle banche centrali di tutti gli Stati membri.

Il trattato di Lisbona chiarisce inoltre i due compiti principali della BCE:

• la BCE e le banche centrali degli Stati membri dell’UE costituiscono il Sistema europeo di banche centrali (SEBC). L’obiettivo principale del SEBC è mantenere la stabilità dei prezzi. Inoltre contribuisce alle politiche economiche generali dell’Unione;

• la BCE e le banche centrali degli Stati membri la cui moneta è l’euro costituiscono l’Eurosistema, che a differenza del SEBC definisce e conduce la politica monetaria dell’Unione. Precedentemente il termine Eurosistema era utilizzato in modo informale dalla BCE mentre ora il trattato di Lisbona lo riconosce pienamente.

Il trattato di Lisbona riafferma infine l’indipendenza della BCE. Tale indipendenza è garantita dalla durata relativamente lunga del mandato dei membri del comitato esecutivo (otto anni) e dal divieto imposto alla BCE e alle banche centrali nazionali di accettare istruzioni da altre istituzioni dell’UE, dai governi degli Stati membri o da qualunque altro organo.