Il Semestre europeo e il Pacchetto di Primavera 2025
Il Semestre europeo: obiettivi e origini
Il Semestre europeo nasce dalla crisi economica del 2008, a seguito della quale sorse la necessità di avere una governance economica più forte e un migliore coordinamento delle politiche socioeconomiche, di bilancio e del lavoro degli Stati membri dell'Unione europea. In quel frangente, si ritenne inoltre necessario estendere il monitoraggio e il coordinamento su una scala sempre più vasta di politiche, al fine di ridurre le disparità e assicurare una stabilità diffusa.
A partire da queste ragioni e valutazioni, nel 2010 il Consiglio europeo decise di istituire ufficialmente il Semestre europeo, il cui primo ciclo è iniziato nel gennaio 2011.
Le basi giuridiche del Semestre europeo sono gli articoli 121 e 148 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), il coordinamento delle politiche di bilancio nazionali nell'UE è stato poi ulteriormente definito dal Patto di stabilità e crescita (PSC) che è stato rafforzato con due pacchetti di regolamenti UE conosciuti come il "Six-Pack" del 2011 e il "Two-Pack" del 2013.
Il Semestre europeo è quindi uno strumento chiave della governance economica dell'Unione europea e, dalla sua istituzione, si è evoluto includendo nel 2017 il Pilastro europeo dei diritti sociali e nel 2019 gli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite.
Recentemente, il quadro della governance economica è stato riformato per adeguarlo alle nuove esigenze derivanti dalle recenti sfide legate al COVID e all’aumento del livello del debito e dei tassi di interesse conseguenti alla instabilità geopolitica. Nel 2024 sono entrate in vigore le nuove norme che semplificano le regole precedenti e rafforzano la sostenibilità del debito degli Stati membri, promuovendo ancheriforme e investimentiche,pur dovendo essere in linea con le priorità europee,preservano la titolarità nazionale. Il nuovo quadrotiene conto della diversità dei problemi di bilancio degli Stati membri e prevede unaprogrammazione pluriennale delle politiche fiscali e di bilancio vincolate all'andamento di un unico indicatore, che è quello della spesa primaria netta(1) finanziata a livello nazionale, e un monitoraggio annuale.
A fine 2024 gli Stati membri hanno presentato un piano nazionale strutturale di bilancio di medio termine con i quali si sono impegnati a seguire un percorso pluriennale (di 4-5 anni a seconda della durata della legislatura nazionale) che tenga conto della spesa netta e a spiegare in che modo realizzeranno riforme e investimenti. La traiettoria della spesa netta, di fatto, rappresenta un vincolo di bilancio che, per quegli Stati membri con un debito pubblico superiore al 60 % del PIL odisavanzo superiore al 3 % del PIL, è tracciata dalla Commissione europea (2).
Le fasi del Semestre europeo
Il semestre segue un ciclo specifico di un anno e si caratterizza per una serie di procedure finalizzate ad allineare le politiche economiche, sociali, occupazionali, strutturali e di bilancio degli Stati membri agli obiettivi e regole concordati a livello dell'Ue. Più in generale, è un processo durante il quale le istituzioni europee forniscono agli Stati raccomandazioni, nonché indicazioni sulle modalità di attuazione delle stesse, con l’obiettivo ultimo di tutelare lo “stato di salute” delle singole economie nazionalie garantire un’efficace sorveglianza multilaterale a livello dell'UE.
Nella pratica, il Semestre segue un ciclo ricorrente, secondo un calendario ben strutturato, come evidenziato di seguito.
Fase preparatoria:tra novembre e dicembrela Commissione europea pubblica il Pacchetto d’autunno con cui sono fissate le priorità economiche e sociali dell'UE e vengono forniti agli Stati membri orientamenti strategici per l'anno successivo.
Prima fase:da gennaio a marzo,sulla base di quanto previsto dal Pacchetto d’autunno, vengono definiti da Consiglio dell’UE, Parlamento europeo e Consiglio europeo gli orientamenti politici a livello europeo.
Seconda fase:tra aprile e lugliosi svolge la “fase nazionale”relativa agli orientamenti specifici per ogni Paese. Ad aprilegli Stati membri definiscono obiettivi, priorità e piani di riforma e di investimento e redigono una relazione annuale sui progressi compiuti. Successivamente la Commissione presenta il Pacchetto di primaverache comprende vari documenti tra cui, in particolare,le relazioni per Paese (punto della situazione di bilancio di ciascuno Stato e progressi compiuti) e le raccomandazioni specifiche per Paese (orientamenti mirati relativi a politiche economiche, di bilancio, occupazioni e strutturali, con raccomandazioni di misure da adottare per correggere gli squilibri individuati).
Terza fase:da agosto a dicembregli Stati membri,in sede di definizione del bilancio nazionale per l’anno successivo,sono invitati a tenere conto delle raccomandazioni ricevute nelle fasi precedenti. Questa fase si interseca con la prima, relativa al Pacchetto d’autunno: infatti, quando a novembre la Commissione fornisce una panoramica della situazione economica per l’anno successivo, inizia un nuovo ciclo del Semestre europeo.
Pacchetto di Primavera del Semestre europeo 2025: orientamenti per rafforzare la competitività dell'UE
Il 4 giugno la Commissione Europea ha presentato il Pacchetto di Primavera 2025, che segna l’avvio della fase nazionale del ciclo annuale del Semestre europeo. Questo documento offre, tramite una serie di raccomandazioni, una consulenza mirata a ciascuno Stato membro sulle proprie politiche e riforme economiche, basandosi sulle priorità più ampie delineate nel precedente Pacchetto d’autunno.
Generalmente, il Pacchetto di Primavera è composto da una serie di documenti.
Una comunicazione che riassume gli elementi principali del pacchetto.
Le relazioni per Paeseche, analizzando le sfide e gli sviluppi socioeconomici di ogni Stato membro, valutano come le politiche nazionali rispondono alle raccomandazioni specifiche dei precedenti cicli del semestre.
Le raccomandazioni per Paese,elaborate dalla Commissione sulla base delle relazioni per Paese, dei programmi nazionali di riforma e dei programmi di stabilità o convergenza presentati dagli Stati membri in aprile:
- forniscono agli Stati membri orientamenti ad hoc, suggerendo loro interventi in ambito socioeconomico e in materia di bilancio, da adottare nel corso dell'anno successivo;
- si concentrano sui settori di intervento oggetto di sfide persistenti o affrontati solo in parte dai piani strategici nazionali.
Una proposta di orientamenti in materia di occupazione che fissa priorità comuni per le politiche nazionali occupazionali e sociali, al fine di renderle più eque e inclusive.
Eventuali altri documenti: il Pacchetto di quest’anno include anche le raccomandazioni per l’attivazione della clausola di salvaguardia nazionale, il rapporto a norma dell'art. 126, par. 3, del TFUE e altri documenti specifici relativi a Romania, Lituania e Belgio.
Il Pacchetto di Primavera 2025 è stato sviluppato con ilfine ultimo di rafforzare la competitività, la prosperità e la resilienza.Quest’anno è stata attivata per la prima volta la clausola di salvaguardia nazionale, che consente agli Stati membri interessati di superare temporaneamente i tassi massimi di crescita della spesa netta per aumentare la spesa per la difesa. Alla luce delle crescenti sfide in materia di sicurezza e nell'ambito del piano ReArm Europepresentato nel marzo 2025, la Commissione ha adottato raccomandazioni al Consiglio per l'attivazione della clausola di salvaguardia nazionale per i15Stati membri che ne hanno fatto richiesta (Belgio, Bulgaria, Croazia, Cechia, Danimarca, Estonia, Finlandia, Grecia, Ungheria, Lettonia, Lituania, Polonia, Portogallo, Slovacchia e Slovenia).
Attraverso il Pacchetto gli Stati membri sono stati incoraggiati a stimolare la propria competitività colmando il deficit di innovazione, promuovendo la decarbonizzazione in linea con il patto per l'industria pulita, riducendo le dipendenze eccessive, aumentando la sicurezza e la resilienza, anche attraverso il rafforzamento della loro capacità di difesa e la promozione di competenze e posti di lavoro di qualità, garantendo allo stesso tempo l'equità sociale.
Le relazioni per Paese di quest'anno, inoltre,offrono un’analisi sull'attuazione dei piani per la ripresa e la resilienza (PRR) e dei programmi della politica di coesione. Considerato che la conclusione del dispositivo per la ripresa e la resilienza (RRF) è stabilita per il 2026, è fondamentale un'attuazione rapida e mirata; la maggior parte degli Stati membri deve pertanto accelerare i progressi. La Commissione ha proposto inoltreorientamenti aggiornati per le politiche occupazionali degli Stati membri, volti a promuovere mercati del lavoro più equi e inclusivi.
Pacchetto di Primavera 2025: uno sguardo all’Italia
Per quanto riguarda l’Italia, sulla base della relazione per Paese (2025 Country Report - Italy), le istituzioni europee hanno esortato il Governo italiano a portare avanti sei specifici interventi nel biennio 2025-2026, definiti nella raccomandazione per Paese (2025 European Semester: Country Specific Recommendation - Italy). In particolare, queste riguardano:
il potenziamento della spesa complessiva e la “prontezza” in materia di difesa. Il governo italiano deve rispettare i tassi massimi di crescita della spesa netta per poter risolvere il problema del disavanzo eccessivo. In linea con gli obiettivi di sostenibilità di bilancio, sarà necessario rendere il sistema fiscale più favorevole alla crescita, medianteil contrasto all’evasione fiscale, la riduzione del cuneo fiscale sul lavoro e le restanti spese fiscali (IVA, sovvenzioni dannose per l’ambiente) e la revisione dei valori catastali nell’ambito di una revisione delle politiche abitative. Sarà inoltre fondamentale attutire gli effetti dell'invecchiamento della popolazione sulla crescita potenziale e sulla sostenibilità fiscale, limitando il ricorso a regimi di prepensionamento e facendo fronte alle sfide demografiche, anche attirando e trattenendo forza lavoro qualitativamente valida;
l’attuazione del piano per la ripresa e la resilienza, compreso il capitolo dedicato al piano REPowerEU. È necessario inoltre accelerare l'attuazione dei programmi della politica di coesione (FESR, JTF, FSE+), nonché migliorare la competitività, sfruttando anche le possibilità offerte da InvestEUe dalla piattaforma per le tecnologie strategiche per l'Europa;
il sostegno all’innovazione, attraverso:
il rafforzamento dei collegamenti tra imprese e università, degli appalti per l'innovazione, del capitale di rischio aziendale e delle opportunità per i talenti;
il potenziamento del ruolo delle università nell'innovazione, consentendo una maggiore commercializzazione dei risultati della ricerca e migliorando il percorso professionale dei ricercatori;
la promozione della crescita e dell'aggregazione delle PMI e delle start-up;
l'attuazione di una strategia industriale volta a ridurre il divario territoriale;
l’aumento dell’efficienza della pubblica amministrazione, in particolare a livello locale. Il governo è inoltre chiamato a ridurre ulteriormente l'arretrato e i tempi di smaltimento del sistema giudiziario, nonché a superare le rimanenti restrizioni alla concorrenza, anche nei servizi pubblici locali, nei servizi alle imprese e nel comparto ferroviario;
l’accelerazione dell’elettrificazione e della diffusione delle energie rinnovabili.Il governo dovrà affrontare il problema dei rischi legati al clima e attutirne l'impatto economico grazie a un maggiore coordinamento istituzionale;
la promozione della qualità del lavoro, attraverso:
la riduzione della segmentazione del mercato del lavoro, al fine di sostenere salari adeguati;
il rafforzamento delle politiche attive del mercato del lavoro;
il contrasto al lavoro sommerso;
il miglioramento dei risultati nell'istruzione,con particolare attenzione agli studenti svantaggiati, e anche nella formazione professionale post-secondaria e sul posto di lavoro per rafforzare l’apprendimento degli adulti al fine di limitare le carenze di manodopera a breve termine;
miglioramento l’accesso a prezzi accessibili a un’assistenza di qualità per l’infanzia e a lungo termine tenendo conto delle disparità territoriali.
(1): Spesa netta, come definita all'articolo 2 del regolamento (UE) 2024/1263: spesa pubblica al netto di: i) spesa per interessi, ii) misure discrezionali sul lato delle entrate, iii) spesa per i programmi dell'Unione interamente finanziata dai fondi dell'Unione, iv) spesa nazionale per il cofinanziamento di programmi finanziati dall'Unione, v) componente ciclica della spesa per i sussidi di disoccupazione e vi) misure una tantum e altre misure temporanee.
(2): Il Governo italiano ha presentato alla Commissione europea il Piano strutturale di bilancio a medio termine il 15 ottobre 2024 e il 14 gennaio 2025 il Piano è stato approvato dal Consiglio dell'Unione europea, nel formato ECFIN, con Raccomandazione.
Scarica l'Infografica del Pacchetto di Primavera 2025 (pdf, 2.0 MB)
