Ritenuto in fatto
1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso spedito per la notifica il 28 febbraio 2017 e depositato il successivo 7 marzo, ha promosso questioni di legittimità costituzionale, tra gli altri, degli artt. 63, comma 7, 68, comma 1, e 95, commi 2, 4 e 5, della legge della Regione Veneto del 30 dicembre 2016, n. 30 (Collegato alla legge di stabilità regionale 2017).
2.– L’impugnato art. 63, comma 7, inserendo il comma 1-bis all’art. 45-ter della legge della Regione Veneto 23 aprile 2004, n. 11 (Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio), dispone che «[l]a Giunta regionale, in attuazione all’accordo con il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo (MiBACT) di cui agli articoli 135, comma 1 e 143, comma 2, del Codice, nelle more dell’approvazione del piano paesaggistico di cui al comma 1, procede alla ricognizione degli immobili e delle aree dichiarate di notevole interesse pubblico e delle aree tutelate per legge di cui, rispettivamente, agli articoli 136 e 142, comma 1, del Codice».
2.1.– Ad avviso del ricorrente, la disposizione regionale prevede un procedimento differente e incompatibile rispetto a quanto previsto dagli artt. 135 e 143 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, recante «Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137», relativi alla pianificazione paesaggistica congiunta tra lo Stato e la Regione, in violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
L’art. 143, comma 1, cod. beni culturali, dispone che l’elaborazione del piano paesaggistico comprende, tra l’altro, la ricognizione delle aree e degli immobili dichiarati di notevole interesse pubblico e di interesse paesaggistico, ai sensi dell’art. 136 e all’art. 142, cod. beni culturali; l’art. 135, comma 1, cod. beni culturali, a sua volta, prevede che lo Stato e le Regioni assicurano che il territorio sia adeguatamente conosciuto, salvaguardato, pianificato e gestito e che a tal fine le Regioni sottopongono a specifica normativa d’uso il territorio mediante «piani paesaggistici». L’elaborazione dei detti «piani paesaggistici» avviene congiuntamente tra Ministero e Regioni «limitatamente ai beni paesaggistici di cui all’articolo 143, comma 1, lettere b), c) e d)», tra cui sono compresi anche «[gli] immobili e [le] aree dichiarati di notevole interesse pubblico».
La disposizione regionale, nel prevedere la ricognizione degli immobili e delle aree ad opera della sola Giunta regionale, violerebbe la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela del paesaggio. Le aree richiamate dalla legislazione regionale, infatti, coincidono con i beni contemplati dall’art. 143, comma 1, lettere b) e c), cod. beni culturali, come oggetto minimo necessario del piano paesaggistico, per le quali il riportato art. 135, comma 1, cod. beni culturali, prevede inderogabilmente che la pianificazione avvenga in modo congiunto tra Ministero e Regioni.
Questa previsione, prosegue il ricorrente, inibisce alla Regione, seppure in via temporanea, di operare unilateralmente la ricognizione dei beni e delle aree in questione.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ricorda che il piano paesaggistico congiunto deve essere approvato in tempi certi, come statuito dall’art. 143, comma 2, cod. beni culturali. Tale disposizione prescrive che l’accordo tra Ministero e Regione indichi il termine entro il quale il piano dovrà essere elaborato e approvato e che, decorso inutilmente tale termine, il piano sia approvato dal Ministro in via sostitutiva.
Il ricorrente precisa, inoltre, che la competenza a dettare le norme di legge che disciplinano la materia della tutela del paesaggio spetta in via esclusiva allo Stato; l’intervento regionale in materia di paesaggio è di livello esclusivamente pianificatorio-amministrativo.
Il Presidente del Consiglio dei ministri fa presente altresì che la disposizione impugnata non è in linea con gli obiettivi del Protocollo di intesa del 15 luglio 2009, sottoscritto tra il Ministero per i beni e le attività culturali e la Regione Veneto, e con il successivo disciplinare, nonostante il richiamo all’accordo contenuto nella disposizione regionale impugnata.
Il richiamato Protocollo non prevedeva, infatti, alcuna competenza legislativa regionale in proposito, e all’art. 6 specificava che le parti si sarebbero impegnate a completare l’elaborazione congiunta del piano «entro il 31 dicembre 2010».
Il Protocollo del 15 luglio 2009 stabiliva anche che il piano avrebbe formato oggetto di accordo tra il Ministero e la Regione, ai sensi dell’art. 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi). L’art. 10, comma 3, del Protocollo prevede, inoltre, l’impegno delle parti a «completare la ricognizione indicata all’art. 143, comma 1, lettere b) e c), cod. beni culturali, ivi compresa la determinazione delle specifiche prescrizioni d’uso intese ad assicurare, rispettivamente, la conservazione dei valori espressi e la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree e, compatibilmente con essi, la valorizzazione, entro il 31 dicembre 2009».
L’intesa, pertanto, non contemplava alcun intervento «“sostitutivo” o “interinale”» della Regione, neanche relativamente ai beni di cui all’art. 143, comma 1, lettere b) e c), oggetto, invece, della disposizione impugnata.
3.– L’impugnato art. 68, comma 1, della legge reg. Veneto n. 30 del 2016, rubricato «Norme semplificative per la realizzazione degli interventi di sicurezza idraulica», dispone che «[g]li interventi di manutenzione degli alvei, delle opere idrauliche in alveo, delle sponde e degli argini dei corsi d’acqua, compresi gli interventi sulla vegetazione ripariale arborea e arbustiva, finalizzati a garantire il libero deflusso delle acque possono essere eseguiti senza necessità di autorizzazione paesaggistica, ai sensi dell’articolo 149 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 […] e della valutazione di incidenza ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357 “Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche” previa verifica della sussistenza di tali presupposti ai sensi delle disposizioni statali e regionali».
3.1.– Secondo il ricorrente, la disposizione regionale, sottraendo alcuni interventi all’autorizzazione paesaggistica, appare costituzionalmente illegittima, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettere s) e m), Cost., in quanto compete solo al legislatore statale individuare le tipologie di interventi per i quali l’autorizzazione paesaggistica non è richiesta.
Sono richiamate le sentenze n. 207 del 2012 e n. 238 del 2013. Secondo le citate decisioni, «chiare ed inequivocabili sono […] le esigenze di uniformità della disciplina in tema di autorizzazione paesaggistica su tutto il territorio nazionale, tanto da giustificare – grazie al citato parametro (art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.) – che si impongano anche all’autonomia legislativa delle Regioni»; non sarebbe, pertanto, consentito alle Regioni «individuare altre tipologie di interventi realizzabili in assenza di autorizzazione paesaggistica, al di fuori di quelli tassativamente individuati dall’art. 149, lettera a), del decreto legislativo n. 42 del 2004».
Il ricorrente sottolinea che l’art. 12, comma 2, del decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83 (Disposizioni urgenti per la tutela del patrimonio culturale, lo sviluppo della cultura e il rilancio del turismo), convertito, con modificazioni, nella legge 29 luglio 2014, n. 106, come modificato dall’art. 25, comma 2, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive), convertito con modificazioni nella legge 11 novembre 2014, n. 164, ha previsto che, con regolamento da emanare ai sensi dell’art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri), su proposta del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, d’intesa con la Conferenza unificata, sono individuate le tipologie di interventi per i quali l’autorizzazione paesaggistica non è richiesta, ai sensi dell’articolo 149, cod. beni culturali, sia nell’ambito degli interventi di lieve entità (già compresi nell’Allegato 1 al decreto del Presidente della Repubblica 9 luglio 2010, n. 139, intitolato «Regolamento recante procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica per gli interventi di lieve entità, a norma dell’articolo 146, comma 9, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni»), sia mediante definizione di ulteriori interventi minori privi di rilevanza paesaggistica.
La disposizione regionale impugnata si porrebbe in contrasto con questi principi perché creerebbe «un’area di franchigia dall’autorizzazione paesaggistica per gli interventi in essa contemplati». Inoltre, la disposizione non specifica quali siano i «presupposti», la cui verifica renderebbe operante l’esonero dall’autorizzazione prevista dalle norme statali. Appare al ricorrente inconsistente la formula secondo cui gli interventi in questione dovrebbero essere «finalizzati a garantire il libero deflusso delle acque», posto che l’innovazione normativa trascurerebbe comunque le caratteristiche tecniche e l’entità materiale delle conseguenze.
Ad avviso del ricorrente, le norme statali di esonero dall’autorizzazione paesaggistica costituiscono eccezioni al principio di cui all’art. 146, cod. beni culturali, che devono essere tassativamente formulate e restrittivamente interpretate. La disposizione impugnata presenta, al contrario, una «formula ampia e indeterminata» che si traduce «nell’abrogazione in concreto dell’autorizzazione per una intera classe di interventi, identificati soltanto in base al loro presunto fine».
Si realizzerebbe, dunque, una sovrapposizione della legislazione regionale alla competenza statale esclusiva esercitata con gli artt. 146 e 149, cod. beni culturali.
4.– Viene censurato altresì l’art. 95 della legge reg. Veneto n. 30 del 2016, rubricato «Prime disposizioni in materia di pianificazione regionale delle attività di cava», con riguardo ai commi 2, 4 e 5.
4.1.– L’impugnato comma 2 dell’art. 95 stabilisce che «[è] consentito, previa autorizzazione della struttura regionale competente in materia di attività estrattive, lo stoccaggio e la lavorazione, nelle cave non estinte, di materiali da scavo costituiti da sabbie e ghiaie, provenienti dalla realizzazione delle opere [pubbliche] di cui al comma 1, con almeno 500.000 metri cubi di materiale di risulta, ove sussistano le seguenti condizioni: a) i materiali sono qualificabili come sottoprodotti ai sensi della vigente normativa; b) i materiali conferiti sono equiparabili per tipologia al materiale costituente il giacimento coltivato nella cava».
4.1.1.– Secondo il ricorrente, la disposizione regionale inciderebbe sulla disciplina del trattamento dei sottoprodotti, prevista dall’art. 184-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), sovrapponendosi alla disciplina statale esclusiva in tema di stoccaggio dei sottoprodotti da scavo.
La disciplina delle procedure per lo smaltimento delle rocce e terre da scavo atterrebbe infatti al trattamento dei residui di produzione e sarebbe perciò da ascrivere alla «tutela dell’ambiente», affidata dall’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (sono richiamate le sentenze n. 232 e n. 70 del 2014 e n. 300 del 2013).
La disposizione impugnata violerebbe questi principi, basandosi sul presupposto che i materiali di scarto, equiparabili al giacimento coltivato nella cava e provenienti da cantieri di opere pubbliche, siano classificabili come «sottoprodotti» e non come rifiuti e possano essere stoccati e lavorati in cava. La norma regionale contrasterebbe con la disciplina statale, di competenza esclusiva ex art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in materia di sottoprodotti da scavo, contenuta negli artt. 183, comma 1, lettera qq), e 184-bis del d.lgs. n. 152 del 2006 e nel decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 10 agosto 2012, n. 161 (Regolamento recante la disciplina dell’utilizzazione delle terre e rocce da scavo).
Secondo il ricorrente, tale decreto stabilisce, «come principi fondamentali», che i materiali e le rocce da scavo debbano essere estratti, utilizzati, riutilizzati esclusivamente in attuazione di un apposito «Piano di Utilizzo» (di cui all’art. 5 del citato d.m. n. 161), e che ne sia sempre garantita la caratterizzazione ambientale, cioè l’«attività svolta per accertare la sussistenza dei requisiti di qualità ambientale dei materiali da scavo in conformità a quanto stabilito dagli Allegati 1 e 2» (art. 1, lettera g, del citato d.m.).
Ad avviso del ricorrente, queste regole valgono anche per i materiali da scavo costituenti sottoprodotti. L’art. 4 del d.m. n. 161 del 2012, infatti, ai commi 1 e 2, definisce sottoprodotto il materiale da scavo «che risponde ai seguenti requisiti: a) il materiale da scavo è generato durante la realizzazione di un’opera, di cui costituisce parte integrante, e il cui scopo primario non è la produzione di tale materiale; b) il materiale da scavo è utilizzato, in conformità al Piano di Utilizzo: 1) nel corso dell’esecuzione della stessa opera […] o di un’opera diversa […]; 2) in processi produttivi, in sostituzione di materiali di cava; c) il materiale da scavo è idoneo ad essere utilizzato direttamente, ossia senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale […]; d) il materiale da scavo, per le modalità di utilizzo […], soddisfa i requisiti di qualità ambientale, di cui all’Allegato 4».
La disposizione impugnata, prosegue il ricorrente, consentendo «indiscriminatamente» la destinazione dei sottoprodotti di scavo allo stoccaggio in cava, sulla sola base del generico accertamento che i materiali siano «equiparabili» a quelli coltivati nella cava stessa, vanifica la previsione del piano di utilizzo e la garanzia che i sottoprodotti in questione, attraverso la opportuna caratterizzazione, presentino i requisiti di qualità ambientale, di cui all’Allegato 4 del citato decreto ministeriale.
Lo stoccaggio a tempo indeterminato in cave «equiparabili» vanificherebbe poi la previsione del medesimo decreto, secondo cui, decorso il termine di utilizzo previsto dal piano, il materiale di scavo perde la qualifica di sottoprodotto e viene qualificato come rifiuto, con applicazione della pertinente legislazione di tutela ambientale (art. 5, commi 6, 7, 8 e 9, del d.m. n. 161 del 2012).
4.2.– L’impugnato art. 95, comma 4, della legge reg. Veneto n. 30 del 2016, vieta per un periodo di nove anni l’autorizzazione di nuove cave di sabbia e ghiaia.
4.2.1.– Secondo il ricorrente, la norma dispone «un’aprioristica ed indiscriminata» sospensione del rilascio dei titoli minerari che impedisce per un lasso di tempo non trascurabile, sia l’avvio di nuove iniziative nello specifico settore estrattivo, sia l’esperimento delle procedure di valutazione di compatibilità correlate a progetti futuri, previste dall’art. 7 del d.lgs. n. 152 del 2006. Essa determina un «effetto sostanzialmente interdittivo» rispetto alle attività di coltivazione di nuove cave di inerti, eludendo l’obbligo di ponderazione di ciascuna proposta progettuale, anche in relazione alle rispettive alternative praticabili, imposto dalla normativa in tema di VIA, riconducibile alla potestà legislativa esclusiva statale ex art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Il ricorrente richiama la sentenza n. 199 del 2014 della Corte costituzionale, secondo cui le discipline relative alla valutazione di impatto ambientale «debbono essere ascritte alla materia della “tutela dell’ambiente” in ordine alla quale lo Stato ha competenza legislativa esclusiva, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.».
La difesa statale evidenzia anche che questa Corte ha ritenuto l’illegittimità costituzionale di norme regionali che disponevano dell’efficacia di titoli minerari in assenza di procedure di valutazione di impatto ambientale, in base all’assunto che una tale disciplina potrebbe «mantenere inalterato lo status quo, sostanzialmente sine die, superando qualsiasi esigenza di “rimodulare” i provvedimenti autorizzatori in funzione delle modifiche subite, nel tempo, dal territorio e dall’ambiente» (sentenza n. 67 del 2010), e sarebbe, quindi, «atta ad eludere l’osservanza nell’esercizio dell’attività di cava della normativa di VIA» (sentenza n. 246 del 2013).
Secondo il ricorrente, l’impugnato art. 95, comma 4, contrasta anche con il combinato disposto degli artt. 3, primo comma, e 41 Cost., in quanto il generalizzato divieto di rilascio dei provvedimenti, sebbene astrattamente volto «ad un fine di utilità sociale, quali gli scopi di tutela dell’ambiente» (enumerati al comma 1, dello stesso art. 95), non può ritenersi conforme a ragionevolezza e proporzionalità, poiché impedisce l’esame delle ricadute ambientali e delle specifiche soluzioni tecniche relative alle singole proposte progettuali, precludendo l’assunzione di misure proporzionate rispetto al concreto contenuto di ciascuna istanza di coltivazione mineraria (sono richiamate le sentenze n. 167 del 2009 e n. 152 del 2010).
Nella specie, prosegue il ricorrente, la norma regionale, vietando nuove iniziative economiche nel settore delle cave, renderebbe dominante la posizione degli attuali titolari di autorizzazione alla coltivazione di cave, arrecando loro un beneficio sproporzionato e irragionevole, anche rispetto alla stessa enunciata finalità di protezione dell’ambiente: lo sfruttamento esasperato delle cave esistenti, non più bilanciabile dall’apertura di nuove cave e dalla chiusura e ricomposizione di quelle preesistenti, non potrebbe che tradursi in un maggior pregiudizio complessivo all’ambiente stesso, di cui non è più programmabile un equilibrato utilizzo.
4.3.– Il comma 5 dell’art. 95 della legge reg. Veneto n. 30 del 2016 è impugnato in quanto, pur consentendo l’ampliamento delle cave di sabbia e ghiaia non estinte, lo condiziona alla presenza di taluni requisiti essenziali, ivi compresi un limite massimo, determinato a priori, dei volumi complessivamente assentiti ai singoli operatori richiedenti (comma 5, lettera a), nonché una soglia massima prestabilita (di validità almeno triennale) dei volumi estraibili in ampliamento per ciascuna Provincia (comma 5, lettera d). Secondo il ricorrente, le previste limitazioni all’esercizio delle iniziative imprenditoriali, concernenti l’ampliamento di preesistenti cave di inerti, derivanti dall’applicazione dell’art. 95 della legge reg. Veneto n. 30 del 2016, collidono con la competenza esclusiva statale ex art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in materia di tutela della concorrenza; e comunque con la competenza statale esclusiva in materia di tutela dell’ambiente ex art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Il ricorrente ricorda che la giurisprudenza costituzionale ricomprende nella tutela della concorrenza sia le misure legislative «che contrastano gli atti ed i comportamenti delle imprese che incidono negativamente sull’assetto concorrenziale dei mercati e che ne disciplinano le modalità di controllo, eventualmente anche di sanzione», sia le misure legislative «di promozione, che mirano ad aprire un mercato o a consolidarne l’apertura, eliminando barriere all’entrata, riducendo o eliminando vincoli al libero esplicarsi della capacità imprenditoriale e della competizione tra imprese, rimuovendo cioè, in generale, i vincoli alle modalità di esercizio delle attività economiche» (sono citate le sentenze n. 270 e n. 45 del 2010, n. 160 del 2009, n. 430 e n. 401 del 2007).
Anche in questo caso si assiste, secondo la difesa statale, ad una irragionevole limitazione quantitativa e temporale dell’attività economica di cava che non corrisponde ad una effettiva finalità di tutela dell’ambiente, poiché tale tutela, nel sistema delineato dal d.lgs. n. 152 del 2006, può attuarsi solo attraverso una gestione pianificata delle risorse ambientali, e non attraverso «rigide predeterminazioni legislative delle modalità di tale gestione» che, in quanto non precedute da specifica istruttoria e non modificabili se non attraverso un nuovo iter legislativo, in caso di impatto negativo delle misure sono suscettibili di recare danni irreversibili all’ambiente.
5.– Si è costituita in giudizio la Regione Veneto, deducendo l’inammissibilità e l’infondatezza delle questioni.
5.1.– Riguardo all’impugnato art. 63, comma 7, sulla ricognizione, da parte della Giunta regionale, degli immobili e delle aree dichiarate di notevole interesse pubblico e delle aree tutelate per legge di cui, rispettivamente, agli artt. 136 e 142, comma l, cod. beni culturali, la censura di violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in riferimento alla competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali, appare alla resistente «manifestamente infondata e inammissibile». La legge regionale, infatti, non si porrebbe in antitesi rispetto alle previsioni della legge statale, né interferirebbe in alcun modo rispetto al procedimento formativo e agli effetti del piano paesaggistico.
Secondo la resistente, l’art. 135, cod. beni culturali, attribuisce ai piani paesaggistici il compito di definire prescrizioni e previsioni (relative alla conservazione degli elementi costitutivi e delle morfologie dei beni paesaggistici sottoposti a tutela; alla riqualificazione delle aree compromesse o degradate; alla salvaguardia delle caratteristiche paesaggistiche degli altri ambiti territoriali, per assicurare il minor consumo del territorio; all’individuazione delle linee di sviluppo urbanistico ed edilizio, in funzione della loro compatibilità con i diversi valori paesaggistici riconosciuti e tutelati, con particolare attenzione alla salvaguardia dei paesaggi rurali e dei siti inseriti nella lista del patrimonio mondiale dell’UNESCO), che non formano oggetto dell’art. 63, comma 7, della legge reg. Veneto n. 30 del 2016.
Tale disposizione, prosegue la resistente, si limita a prevedere un’attività preliminare di natura meramente ricognitiva in ordine agli immobili e alle aree già dichiarate di notevole interesse pubblico e alle aree già tutelate per legge, di cui, rispettivamente, agli artt. 136 e 142, comma l, cod. beni culturali. Attività, quella indicata dalla norma regionale, che è solo accessoria al procedimento formativo del piano regionale paesaggistico, nonché cedevole nei confronti della successiva attività ricognitiva che venisse ad essere inglobata nel medesimo piano.
La legge regionale e quella statale evocata quale norma interposta opererebbero, sotto il profilo degli effetti, «in ambiti paralleli, ma separati, senza che sia possibile una reciproca interferenza».
Ad avviso della resistente le censure di incostituzionalità devono ritenersi inammissibili, in quanto nessuna concreta lesione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela del paesaggio sussiste per effetto della disposizione impugnata.
Oggetto della stessa, infatti, è un’attività meramente ricognitiva di vincoli già esistenti e accertati; pertanto la disposizione impugnata non produrrebbe nessun effetto di natura costitutiva e, conseguentemente, nessuna lesione “sostanziale” della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela del paesaggio, né alcun effetto preclusivo rispetto all’applicazione della disciplina statale. L’attività ricognitiva costituirebbe attuazione dello specifico accordo intercorso tra la Regione Veneto e il Ministero per i beni e le attività culturali (MiBAC), in data 15 luglio 2009, a norma dell’art. 143, comma 2, cod. beni culturali.
Sottolinea la resistente che l’accordo prevede che «le parti si impegnano sin d’ora a completare la ricognizione indicata, all’art. 143, comma l, lettere b) e c), del Codice». A tal riguardo, la Regione ricorda che è stata sottoscritta un’intesa, ai sensi dell’art. 143, comma 2, «tra il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali (ora Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo - MiBACT) e la Regione del Veneto, in forza della quale è stata disposta la partecipazione da parte della Region[e], con delibera n. 1503/2009 […], ad un Comitato Tecnico del Paesaggio (CTP), a composizione paritetica ministeriale e regionale», che ha avviato l’attività di ricognizione dei beni paesaggistici e a cui è stata affidata la «definizione dei contenuti del piano» e «il coordinamento delle azioni necessarie alla sua definizione».
Una delle principali attività svolte dal CTP, prosegue la resistente, consiste nella ricognizione e nella validazione degli immobili e delle aree dichiarati di notevole interesse. La norma regionale, dunque, non fa che confermare un’attività già in corso di svolgimento sulla base della comune volontà statale e regionale, consentendo peraltro, mediante la pubblicazione della ricognizione, di soddisfare l’interesse generale a conoscere lo stato paesaggistico del territorio, come emerso in sede di CTP, ove è stata più volte discussa l’opportunità di pubblicare, in attesa dell’approvazione del piano paesaggistico regionale, a soli fini informativi, le ricognizioni dei beni paesaggistici ex art. 136, cod. beni culturali, validate dallo stesso CTP.
5.2.– Riguardo all’impugnato art. 68, della legge reg. Veneto n. 30 del 2016, concernente gli interventi di manutenzione degli alvei, delle opere idrauliche in alveo, delle sponde e degli argini dei corsi d’acqua, in assenza di autorizzazione paesaggistica, le censure di violazione dell’art. 117, secondo comma, lettere m) e s), Cost., sono ritenute dalla resistente manifestamente infondate, in quanto omettono di considerare il tenore letterale della disposizione regionale.
Essa, infatti, si pone «in una posizione servente rispetto alla disciplina statale» che definisce il confine entro cui il precetto normativo regionale opera. Gli interventi di sicurezza idraulica da questo contemplati sarebbero esonerati dall’obbligo di sottoposizione all’autorizzazione paesaggistica solo «laddove la relativa fattispecie sia sussumibile nell’ambito delle fattispecie previste dalla legislazione statale» e sempre che «siano previamente accertati i presupposti applicativi dell’esonero», così come disciplinati dalle leggi statali.
La legge regionale avrebbe quindi una «finalità “dichiarativa” e “politica”», essendo diretta a sottolineare la rilevanza teleologica di alcune tipologie di interventi da compiere sul territorio al fine di soddisfare l’interesse pubblico alla sicurezza idraulica. La sua natura «servente», inoltre, le impedirebbe «di innovare l’ordinamento giuridico».
A tale proposito, la difesa regionale richiama il decreto del Presidente della Repubblica 13 febbraio 2017, n. 31 (Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata) che, nell’Allegato A, sui casi di esclusione dall’obbligo di autorizzazione paesaggistica, prevede una fattispecie identica a quella della legge regionale.
La disposizione regionale impugnata troverebbe, quindi, «un addentellamento precettivo» in quella regolamentare statale, «che ne suffraga la legittimità» e ne veicola la portata precettiva subordinata alla disciplina statale.
5.3.– Con riferimento all’art. 95, comma 2, della legge reg. Veneto n. 30 del 2016, censurato nella parte in cui consente, previa autorizzazione della struttura regionale competente in materia di attività estrattive, lo stoccaggio e la lavorazione, nelle cave non estinte, di materiali da scavo costituiti da sabbie e ghiaie, provenienti dalla realizzazione di opere pubbliche, la difesa regionale sostiene che la disciplina statale non viene derogata dalla normativa regionale, la quale presuppone che siano soddisfatti tutti i requisiti previsti dalla normativa statale, in assenza dei quali non sarà possibile accedere al regime in parola.
5.4.– In relazione alla censura riferita all’art. 95, comma 4, della legge reg. Veneto n. 30 del 2016, la resistente ravvisa in essa un’incongruenza logica. La norma regionale, che dispone il divieto di nuove aperture di cave di sabbia e ghiaia, postula l’assenza di un procedimento amministrativo. Non sarebbe dunque possibile ipotizzare una lesione sotto forma di mancata attivazione di un segmento procedimentale decisorio qual è quello della valutazione di impatto ambientale (VIA).
L’art. 95, comma 4, è inserito tra le «prime disposizioni in materia di pianificazione regionale delle attività di cava», per «concorrere alla valorizzazione delle risorse non rinnovabili del territorio regionale mediante un loro utilizzo razionale anche attraverso il massimo sfruttamento dei giacimenti ed in coerenza con le politiche regionali di riduzione del consumo di suolo sotto il profilo del contenimento della estrazione di sabbie e ghiaie nel territorio, nonché ai fini della tutela del lavoro e delle imprese del settore estrattivo e della migliore gestione dei materiali inerti estratti nel corso della realizzazione di opere pubbliche e di pubblica utilità» (comma 1 dello stesso art. 95). La relativa disciplina andrebbe, dunque, contestualizzata nell’ambito dell’art. 5, della legge reg. Veneto 7 settembre 1982, n. 44 (Norme per la disciplina dell’attività di cava), ove è prevista l’adozione da parte della Regione di un piano regionale dell’attività di cava, il cui scopo e la cui funzione è regolamentare lo svolgimento dell’attività di cava sul territorio regionale.
L’impugnato art. 95, comma 4, avrebbe, perciò, lo scopo di regolamentare, anche sotto il profilo temporale, lo svolgimento dell’attività di cava secondo le finalità indicate.
Secondo la resistente, ciò implica che la Regione possa, «secondo insindacabile valutazione discrezionale», decidere di regolare l’attività di cava per un determinato periodo di tempo, consentendo, come nel caso di specie, solo un limitato ampliamento delle cave già esistenti e vietando l’apertura di nuove cave. Nessuna irragionevolezza sarebbe perciò ravvisabile, ma solo la naturale esplicazione del potere pianificatorio riconosciuto in capo alla Regione, attuato sulla base di una complessiva attività istruttoria (sono richiamati gli allegati alla delibera della Giunta regionale n. 1647 del 21 ottobre 2016).
Tali considerazioni consentirebbero di superare, secondo la difesa regionale, anche le doglianze prospettate in relazione alla presunta lesione della libertà di iniziativa economica. Non vi sarebbe, infatti, alcuna «arbitrarietà» nella previsione di misure limitative della libertà stessa da parte dell’impugnato art. 95, comma 4 (è richiamata la sentenza n. 152 del 2010).
L’attività di cava potrebbe essere limitata rispetto a valori prioritari, quali quelli indicati al comma 1 dello stesso art. 95. La previsione di un limite temporale all’apertura di nuove cave sarebbe, inoltre, frutto di una ponderazione dello status estrattivo regionale, come emerge dall’iter legislativo e sarebbe comunque espressione della discrezionalità valutativa affidata alla Regione.
5.5.– Ad avviso della Regione, l’impugnato art. 95, comma 5, della legge reg. Veneto n. 30 del 2016, prevederebbe specifiche e mirate limitazioni all’ampliamento delle cave di sabbia e ghiaia esistenti e non consentirebbe un’indiscriminata espansione delle stesse, ragion per cui il prospettato pregiudizio ambientale appare «un’illazione infondata» alla luce di quanto emerge dall’iter che ha preceduto l’adozione della disposizione regionale.
Ad avviso della difesa regionale sarebbero contraddittorie le affermazioni del ricorrente che, da un lato, ritiene l’ampliamento delle cave esistenti alla stregua di uno sfruttamento esasperato, idoneo a ledere il bene ambiente, e, dall’altro, critica le previsioni di limiti e vincoli a tale ampliamento per violazione delle regole della concorrenza.
Prima ancora che infondata, la censura sarebbe inammissibile, risultando la sua esposizione a tal punto confusa e contraddittoria da non far comprendere quali siano le ragioni poste a fondamento della stessa, negandosi le une con le altre. A riprova di ciò, l’asserita lesione della concorrenza sarebbe prospettata in modo «assertivo, senza che sia evocato alcun concreto parametro che evidenzi una tale lesione».
Le doglianze avverso i commi 4 e 5 dell’art. 95, della legge reg. Veneto n. 30 del 2016, sarebbero inoltre ispirate dall’intento di privare la Regione di ogni potere pianificatorio in materia di cave, il che comporterebbe una grave lesione delle sue competenze costituzionalmente e legislativamente garantite, anche in spregio dell’interesse al buon andamento dell’agire pubblico e al soddisfacimento degli interessi collettivi sottesi alla correlata attività amministrativa.
Considerato in diritto
1.– Riservate a separate pronunce le questioni promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri su altre disposizioni della legge della Regione Veneto 30 dicembre 2016, n. 30 (Collegato alla legge di stabilità regionale 2017), lo scrutinio deve essere qui limitato a quelle aventi ad oggetto gli artt. 63, comma 7, 68, comma 1, 95, commi 2, 4 e 5, di detta legge regionale, in riferimento agli artt. 3, 41, e 117, secondo comma, lettere e), m) e s), della Costituzione.
2.– L’impugnato art. 63, comma 7, della legge reg. Veneto n. 30 del 2016, ha inserito i commi 1-bis, 1-ter e 1-quater nell’art. 45-ter, della legge reg. Veneto 23 aprile 2004, n. 11 (Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio), il quale disciplina i compiti della Regione funzionali alla realizzazione del piano paesaggistico.
Il Presidente del Consiglio dei ministri si duole della prima parte della disposizione, che ha inserito nel richiamato art. 45-ter il comma 1-bis, il quale così dispone: «La Giunta regionale, in attuazione all’accordo con il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo (MiBACT) di cui agli articoli 135, comma 1 e 143, comma 2, del Codice, nelle more dell’approvazione del piano paesaggistico di cui al comma 1, procede alla ricognizione degli immobili e delle aree dichiarate di notevole interesse pubblico e delle aree tutelate per legge di cui, rispettivamente, agli articoli 136 e 142, comma 1, del Codice».
2.1.– Ad avviso del ricorrente, detta norma attribuirebbe un potere unilaterale di tipo «sostitutivo» o «interinale» alla Regione, in contrasto con l’art. 135 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, recante «Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137», il quale richiede la pianificazione congiunta tra Ministero e Regioni e, nel caso di mancata approvazione del piano, un potere sostitutivo in capo al Ministro. Dalla deroga al meccanismo disegnato dal Codice dei beni culturali deriverebbe la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
2.2.– La questione è fondata.
La disposizione impugnata interseca la disciplina sulla protezione del paesaggio, normativa che, a sua volta, «rispecchia la natura unitaria del valore primario e assoluto dell’ambiente» (sentenza n. 246 del 2017), di esclusiva spettanza statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. Il bene ambientale, infatti, ha una morfologia complessa, capace di ricomprendere non solo la tutela di interessi fisico-naturalistici, ma anche i beni culturali e del paesaggio idonei a contraddistinguere in modo originale, peculiare e irripetibile un certo ambito geografico e territoriale.
2.3.– L’ambiente, come più volte affermato da questa Corte, «non sembra configurabile come sfera di competenza statale rigorosamente circoscritta e delimitata, giacché, al contrario, essa investe e si intreccia inestricabilmente con altri interessi e competenze». Esso «delinea una sorta di materia “trasversale”, in ordine alla quale si manifestano competenze diverse, che ben possono essere regionali, spettando allo Stato le determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull’intero territorio nazionale» (sentenza n. 407 del 2002; nello stesso senso, più recentemente, sentenze n. 212 del 2017, n. 210 del 2016 e n. 171 del 2012).
La disciplina statale volta a proteggere l’ambiente e il paesaggio viene quindi «“a funzionare come un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza”, salva la facoltà di queste ultime di adottare norme di tutela ambientale più elevata nell’esercizio di competenze, previste dalla Costituzione, che concorrano con quella dell’ambiente» (sentenza n. 199 del 2014; nello stesso senso, sentenze n. 246 e n. 145 del 2013, n. 67 del 2010, n. 104 del 2008, n. 378 del 2007). Essa richiede una strategia istituzionale ad ampio raggio, che si esplica in un’attività pianificatoria estesa sull’intero territorio nazionale. In tal senso, l’attribuzione allo Stato della competenza esclusiva di tale “materia-obiettivo” non implica una preclusione assoluta all’intervento regionale, purché questo sia volto all’implementazione del valore ambientale e all’innalzamento dei suoi livelli di tutela.
2.4.– In coerenza con tali orientamenti, il Codice dei beni culturali detta le coordinate fondamentali della pianificazione paesaggistica, affidata congiuntamente allo Stato e alle Regioni.
In particolare, l’art. 135 del menzionato Codice stabilisce che lo Stato e le Regioni sottopongono a specifica normativa d’uso il territorio mediante «piani paesaggistici», ovvero piani urbanistico-territoriali con considerazione dei valori paesaggistici implicati. L’elaborazione di detti piani avviene congiuntamente tra Ministero e Regioni, «limitatamente ai beni paesaggistici di cui all’articolo 143, comma 1, lettere b), c) e d) […]». In altri termini, l’elaborazione del piano deve avvenire congiuntamente con riferimento agli immobili e alle aree dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi dell’art. 136 (le c.d. “bellezze naturali”), alle aree tutelate direttamente dalla legge ai sensi dell’art. 142 (le c.d. “zone Galasso”, come territori costieri, fiumi, torrenti, parchi) e, infine, agli ulteriori immobili ed aree di notevole interesse pubblico (art. 143, lettera d).
2.5.– La legislazione statale pone dunque un obbligo di elaborazione congiunta del piano paesaggistico; tale obbligo, con riferimento ai beni vincolati indicati direttamente dall’art. 135, cod. beni culturali, assurge a principio inderogabile della legislazione statale, a sua volta riflesso della «impronta unitaria della pianificazione paesaggistica […], tes[a] a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali e paesaggistici sull’intero territorio nazionale» (sentenza n. 64 del 2015; nello stesso senso, sentenze n. 210 del 2016, n. 197 del 2014, n. 211 del 2013). Come questa Corte ha già affermato, non è ammissibile la «generale esclusione o la previsione di una mera partecipazione degli organi ministeriali» in procedimenti che richiedono la cooperazione congiunta: in tali ipotesi la tutela paesaggistica verrebbe degradata, «da valore unitario prevalente e a concertazione rigorosamente necessaria, in mera esigenza urbanistica» (sentenza n. 64 del 2015).
2.6.– Alla luce di tali premesse, deve ritenersi che anche la ricognizione dei beni da sottoporre a vincoli paesaggistici debba essere realizzata congiuntamente con lo Stato e, per esso, con il Ministero per i beni e le attività culturali, come emerge dalla lettera del menzionato art. 143, cod. beni culturali, che annovera la ricognizione dei beni di rilevanza paesaggistica tra le attività ricomprese nella «elaborazione» del piano. Posto che l’elaborazione deve avvenire, ai sensi dell’art. 136, comma 1, cod. beni culturali, «congiuntamente tra Ministero e regioni», ne discende che anche l’attività ricognitiva deve essere frutto di un percorso condiviso, in ogni suo passaggio e in ogni sua fase, da Stato e Regioni.
2.7.– In tale direzione si muove, peraltro, il Protocollo d’Intesa del 15 luglio 2009, finalizzato, in attuazione dell’art. 143, comma 2, cod. beni culturali, ad attribuire al piano territoriale regionale di coordinamento (PTRC) «la qualità di piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici» (art. 1 del Protocollo sottoscritto tra Ministero per i beni e le attività culturali e la Regione del Veneto, in attuazione delle disposizioni di cui agli articoli 135, comma 1, e 143 comma 2, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, per l’elaborazione congiunta del piano paesaggistico regionale e relativo disciplinare attuativo).
L’accordo, oltre a istituire un comitato tecnico a composizione mista per il coordinamento e la definizione dell’aggiornamento paesaggistico del piano, ha espressamente disposto, all’art. 10, comma 3, che «le parti si impegnano sin d’ora a completare la ricognizione indicata all’art. 143, comma 1, lettere b) e c), del Codice», affidando al predetto comitato paritetico la «definizione dei contenuti» del piano e il «coordinamento delle azioni necessarie alla sua redazione».
Di qui il contrasto della disposizione regionale con la normativa statale, e il conseguente accoglimento della questione di legittimità costituzionale.
3.– Il Presidente del consiglio dei ministri ha altresì impugnato l’art. 68, comma 1, della legge reg. Veneto n. 30 del 2016. La disposizione prevede che «[g]li interventi di manutenzione degli alvei, delle opere idrauliche in alveo, delle sponde e degli argini dei corsi d’acqua, compresi gli interventi sulla vegetazione ripariale arborea e arbustiva, finalizzati a garantire il libero deflusso delle acque possono essere eseguiti senza necessità di autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 149 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 […] e della valutazione di incidenza ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357 “Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche” previa verifica della sussistenza di tali presupposti ai sensi delle disposizioni statali e regionali».
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, detta norma si porrebbe in contrasto con la disciplina nazionale sull’autorizzazione paesaggistica, che spetterebbe allo Stato in virtù dell’art. 117, secondo comma, lettere m) e s), Cost. A suo avviso, le eccezioni al principio dell’autorizzazione paesaggistica, previsto dall’art. 146, cod. beni culturali, devono essere tassativamente formulate, in via esclusiva, dal legislatore statale. La disposizione reca invece una «formula ampia e indeterminata», che si traduce «nell’abrogazione in concreto dell’autorizzazione per una intera classe di interventi, identificati soltanto in base al loro presunto fine».
3.1.– La questione è fondata in riferimento all’art. 117, secondo comma, lett. s), Cost.
La disposizione censurata si pone in contrasto con i principi, enunciati da questa Corte, secondo i quali «la legislazione regionale non può prevedere una procedura per l’autorizzazione paesaggistica diversa da quella dettata dalla legislazione statale, perché alle Regioni non è consentito introdurre deroghe agli istituti di protezione ambientale che dettano una disciplina uniforme, valevole su tutto il territorio nazionale, nel cui ambito deve essere annoverata l’autorizzazione paesaggistica» (sentenze n. 189 del 2016 e n. 235 del 2011; nello stesso senso, sentenze n. 238 del 2013, n. 101 del 2010 e n. 232 del 2008).
La norma regionale esonera determinati provvedimenti dall’autorizzazione paesaggistica richiesta dall’art. 146, cod. beni culturali. In particolare, la normativa statale indica, all’art. 149 di detto Codice, alcune categorie di interventi per cui non è richiesta l’autorizzazione paesaggistica, ma tra queste non rientrano le attività indicate dall’impugnato comma 1 dell’art. 68.
3.2.1.– Va ricordato, inoltre, che l’art. 25, comma 2, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive), convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 2014, n. 164, ha affidato ad un regolamento di delegificazione l’individuazione delle «tipologie di interventi per i quali l’autorizzazione paesaggistica non è richiesta, ai sensi dell’articolo 149 del medesimo Codice dei beni culturali, sia nell’ambito degli interventi di lieve entità già compresi nell’allegato 1 al suddetto regolamento di cui all’articolo 146, comma 9, quarto periodo, cod. beni culturali, sia mediante definizione di ulteriori interventi minori privi di rilevanza paesaggistica».
Tale regolamento, emanato nelle more del presente giudizio di legittimità costituzionale, successivamente all’entrata in vigore delle norme impugnate (decreto del Presidente della Repubblica 13 febbraio 2017, n. 31, intitolato «Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata»), ha stabilito, per una serie di interventi, l’esonero dall’autorizzazione paesaggistica.
Tra questi, l’Allegato A del d.P.R. n. 31 del 2017, come riporta anche la Regione resistente, ha individuato gli «interventi di manutenzione degli alvei, delle sponde e degli argini dei corsi d’acqua, compresi gli interventi sulla vegetazione ripariale arborea e arbustiva, finalizzati a garantire il libero deflusso delle acque e che non comportino alterazioni permanenti della visione d’insieme della morfologia del corso d’acqua».
3.2.2.– Emerge chiaramente, tuttavia, come la classe di interventi indicati dall’allegato non sia identica a quella prevista dalla norma regionale: essa infatti non menziona le opere idrauliche in alveo (richiamate invece dalla disposizione regionale) e condiziona l’esenzione dall’autorizzazione paesaggistica all’«assenza di alterazioni permanenti della visione d’insieme della morfologia del corso d’acqua». La norma regionale ha, quindi, una portata più ampia della regolamentazione statale, sia quanto al tipo di interventi esonerati (le «opere idrauliche in alveo»), sia quanto alle condizioni che devono sussistere per l’esonero (la necessità che gli interventi di manutenzione non alterino la «visione d’insieme della morfologia del corso d’acqua»). Le competenze regionali in materia di difesa del suolo possono rendere opportuni taluni esoneri, ma essi devono essere realizzati sulla base della normativa statale, se del caso a seguito di concertazione con la Regione.
3.3.– Anche a volere ritenere, come prospetta la difesa regionale, coincidenti le due tipologie di interventi (quella regionale e quella statale sopravvenuta), vi è da considerare che la norma regionale avrebbe prodotto, seppure per un limitato arco temporale, un abbassamento degli standard di tutela ambientale, così contravvenendo alla ripartizione costituzionale delle competenze. Ai fini della declaratoria di illegittimità costituzionale, infatti, ciò che rileva è l’intervento peggiorativo, in deroga, della Regione nell’ambito riservato all’esclusiva competenza statale in materia ambientale.
Di qui l’accoglimento della questione di legittimità costituzionale dell’art. 68, comma 1, della legge reg. Veneto n. 30 del 2016, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Restano assorbite le ulteriori censure avanzate con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
4.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha altresì impugnato i commi 2, 4 e 5 dell’art. 95 della legge della Regione Veneto n. 30 del 2016, rubricato «Prime disposizioni in materia di pianificazione regionale delle attività di cava».
Tale articolo detta una serie di prescrizioni in materia di cave, finalizzate alla valorizzazione delle risorse regionali non riutilizzabili, alla riduzione del consumo di suolo, alla tutela del lavoro e delle imprese del settore estrattivo e alla migliore gestione dei materiali inerti nel corso della realizzazione di opere pubbliche e di pubblica utilità (comma 1 dell’art. 95).
4.1.– In via preliminare, è necessario identificare l’ambito materiale sul quale incide la disposizione impugnata.
Essa si inserisce in un ampio intervento, realizzato dalla legge regionale censurata, in materia di pianificazione e gestione dell’attività di cava.
La disciplina generale di tali attività si trova nel regio decreto 29 luglio 1927, n. 1443 (Norme di carattere legislativo per disciplinare la ricerca e la coltivazione delle miniere nel Regno) che, in considerazione della situazione esistente alla data della sua emanazione, era volto a favorire lo sviluppo edilizio e infrastrutturale di un Paese in larga parte ancora rurale e, perciò, meno attento ai valori ambientali e paesaggistici implicati nell’attività estrattiva.
Il r.d. n. 1443 del 1927, accanto agli artt. 826 ed 840 del codice civile, identifica i principi generali di una materia che, anteriormente alla riforma del Titolo V, della Parte II della Costituzione, spettava alla competenza concorrente dello Stato e delle Regioni. Queste ultime potevano intervenire a disciplinare le attività estrattive, mancando specifiche leggi-quadro, sulla base dei principi desumibili dalle vigenti norme statali. Il cosiddetto “primo trasferimento di funzioni amministrative” (art. 1 del decreto del Presidente della Repubblica 12 gennaio 1972, n. 2, recante «Trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di acque minerali e termali, di cave e torbiere e di artigianato e del relativo personale») conferì, alle Regioni a statuto ordinario, le funzioni amministrative esercitate dagli organi centrali e periferici dello Stato in materia di cave e torbiere, conferimento poi completato dal cosiddetto “secondo trasferimento” (art. 62 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, recante «Attuazione della delega di cui all’art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382»).
4.2.– In tale contesto, questa Corte ha ammesso «interventi regionali legislativi (e perciò amministrativi), regolanti l’attività estrattiva e trascendenti il quadro della legislazione nazionale fino allora vigente» (sentenza n. 7 del 1982; nello stesso senso, sentenze n. 488 del 1995 e n. 499 del 1988), incentrati, tra l’altro, nella generale regolamentazione dell’esercizio dell’attività estrattiva previa (secondo il regime proprietario riconosciuto alle stesse) concessione o autorizzazione.
Con la riforma del Titolo V della Costituzione, la mancata menzione della materia «cave e torbiere» nei cataloghi del novellato art. 117 Cost., ne ha imposto la riconduzione – affermata dalla Corte – alla competenza residuale delle Regioni (sentenze n. 210 del 2016 e n. 246 del 2013).
4.3.– La legge regionale, in parte qua, afferisce, dunque, a una materia riconducibile alla competenza residuale delle Regioni, attenendo all’esercizio dei poteri pianificatori in materia di cave. Si tratta dunque di verificare, tramite un’analisi condotta alla luce dell’oggetto e della ratio delle singole disposizioni, se queste siano eccedenti rispetto all’oggetto e alla finalità complessiva della normativa, invadendo la competenza legislativa statale e così infrangendo i livelli di tutela ambientale e paesaggistici individuati dallo Stato.
L’attività di cava, infatti, può essere regolata dalle Regioni, fatto salvo il rispetto degli standard ambientali e paesaggistici fissati dalle leggi statali. Questa Corte, anche di recente, ha ricordato «come la competenza esclusiva statale in materia di tutela dell’ambiente si debba confrontare con la competenza regionale in materia di cave, senza che ciò, però, possa importare alcuna deroga rispetto a quanto già affermato […] in ordine ai principi che governano la tutela dell’ambiente» (sentenza n. 210 del 2016; nello stesso senso, sentenze n. 199 del 2014 e n. 246 del 2013). La competenza residuale in materia di cave si allarga o si restringe, quindi, a seconda dell’implicazione dei livelli di tutela ambientale, di norma cristallizzati in specifiche discipline statali.
5.– Posta tale premessa, viene in rilievo, anzitutto, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 95, comma 2, della legge reg. Veneto n. 30 del 2016, il quale consente, previa autorizzazione della struttura regionale competente in materia di attività estrattive, «lo stoccaggio e la lavorazione, nelle cave non estinte, di materiali da scavo costituti da sabbie e ghiaie», proveniente dalla realizzazione di opere pubbliche e di pubblica utilità, con almeno 500.000 metri cubi di materiale di risulta. Il trattamento del materiale inerte è consentito purché: a) i materiali siano qualificabili come sottoprodotti «ai sensi della vigente normativa» e b) i materiali siano equiparabili per tipologia al materiale costituente il giacimento coltivato nella cava. La norma censurata consente, quindi, il recupero e la lavorazione di materiale inerte (sabbia e ghiaia), purché questo sia qualificabile come sottoprodotto ai sensi della normativa vigente e il materiale sia della medesima natura di quello coltivato in cava.
5.1.– Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, la disposizione inciderebbe sulla disciplina del trattamento dei sottoprodotti prevista dagli artt. 183, comma 1, lettera qq), e 184-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), rientrante nella competenza esclusiva statale in materia di ambiente ai sensi dell’art. 117, comma secondo, lettera s), Cost. Lo smaltimento delle rocce da scavo apparterrebbe, infatti, alla competenza esclusiva dello Stato in materia di ambiente, secondo quanto avrebbe affermato questa Corte in plurime occasioni (sono richiamate le sentenze n. 232 del 2014, n. 70 del 2014, n. 300 del 2013).
La disciplina regionale, secondo la difesa statale, violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., allorché, sul solo presupposto che provenga da cantieri di opere pubbliche, il materiale sia classificabile come sottoprodotto e non come rifiuto. Inoltre, la disposizione si porrebbe in contrasto con il decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 10 agosto 2012, n. 161 (Regolamento recante la disciplina dell’utilizzazione delle terre e rocce da scavo), il quale prevede che i materiali e le rocce da scavo debbano essere estratti e utilizzati esclusivamente in attuazione di un apposito piano di utilizzo (art. 5).
5.2.– La questione, concernente il richiamato art. 95, comma 2, non è fondata.
Questa Corte – è ben vero – ha più volte affermato che «la disciplina delle procedure per lo smaltimento delle rocce e terre da scavo attiene al trattamento dei residui di produzione ed è perciò da ascriversi alla “tutela dell’ambiente” affidata in via esclusiva alle competenze dello Stato, affinché siano garantiti livelli di tutela uniformi su tutto il territorio nazionale» (sentenze n. 269 del 2014, n. 232 del 2014; nello stesso senso, sentenze n. 70 del 2014 e n. 300 del 2013). Inoltre, sono state dichiarate costituzionalmente illegittime norme che incidevano sulla qualificazione, a fini ambientali, di terre e rocce da scavo (sentenze n. 315 del 2009 e n. 62 del 2008).
Tale ambito è, infatti, puntualmente regolato a livello nazionale: in coerenza con la normativa comunitaria, il comma 1 dell’art. 184-bis, cod. ambiente, stabilisce i criteri generali per distinguere i sottoprodotti dai rifiuti, mentre il secondo comma di detto articolo rinvia a un decreto ministeriale la definizione «di criteri qualitativi o quantitativi da soddisfare affinché specifiche tipologie di sostanze o oggetti siano considerati sottoprodotti e non rifiuti». Sulla scorta di tale disposizione è stato emanato il d.m. n. 161 del 2012, evocato anche dalla difesa statale, sostituito dal decreto del Presidente della Repubblica 13 giugno 2017, n. 120 (Regolamento recante la disciplina semplificata della gestione delle terre e rocce da scavo, ai sensi dell’articolo 8 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164), che integra e specifica la indicata disciplina di rango legislativo.
La disposizione regionale qui in esame, tuttavia, non incide in alcun modo sulla normativa statale, di diretta derivazione comunitaria (Direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, n. 98 del 19 novembre 2008, relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive), in tema di smaltimento di rifiuti o di qualificazione del materiale inerte, presupponendone anzi l’applicazione.
La norma censurata prevede piuttosto la possibilità di riutilizzare materiale inerte – peraltro proveniente dalla realizzazione di opere pubbliche – purché questo sia qualificabile come «sottoprodotto» alla stregua della normativa vigente e purché il luogo di conferimento sia ordinariamente adibito all’estrazione di materiali aventi analoghe caratteristiche.
La presenza di quest’ultimo requisito, in particolare, evita che la norma censurata si ponga in contrasto con la disciplina del cosiddetto deposito intermedio delle terre e rocce da scavo previsto dall’art. 5 del d.P.R. n. 120 del 2017.
5.3.– La disposizione impugnata non si sovrappone alla normativa statale, posto che l’attività di stoccaggio e lavorazione è condizionata alla qualificazione quale «sottoprodotto» del materiale inerte, alla stregua della normativa vigente. La norma censurata, tramite il riferimento alla «normativa vigente», dispone, piuttosto, un rinvio alla fonte statale in materia di sottoprodotti, nel senso che sarà possibile riutilizzare il materiale da scavo solo laddove siano rispettate le stringenti condizioni poste dalla disciplina statale.
La normativa de qua, quindi, non pregiudica i livelli di tutela ambientale implicati nella regolazione uniforme dei sottoprodotti.
D’altronde, in un caso analogo, questa Corte ha ritenuto non costituzionalmente illegittima una normativa della Provincia autonoma di Bolzano che consentiva la lavorazione nelle aree estrattive dotate «di materiali inerti provenienti anche da altre cave, sbancamenti, scavi, gallerie, fiumi, torrenti, rii o zone colpite da eventi naturali eccezionali ubicati ad una distanza non superiore a 15 chilometri dall’impianto». La norma, non contenendo «espressamente alcuna definizione di rifiuto, né alcuna esplicita qualificazione dei materiali inerti di cui si consente la lavorazione», non incideva «sul regime dei predetti materiali, tantomeno [conteneva] una presunzione assoluta circa la configurazione dei medesimi come sottoprodotti» (sentenza n. 345 del 2010). La disposizione si limitava «ad individuare le lavorazioni che possono essere effettuate presso le aree estrattive dotate di impianti autorizzati alla coltivazione delle cave, rinviando, per la qualificazione e per l’individuazione del regime al quale i materiali oggetto di lavorazione devono essere sottoposti, alle norme statali, in particolare alle norme del Codice dell’ambiente (d.lgs. n. 152 del 2006), che hanno recepito la normativa comunitaria, in specie la direttiva 2006/12/CE» (sentenza n. 345 del 2010).
Di qui il rigetto delle censure prospettate dal ricorrente.
6.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha poi impugnato i commi 4 e 5 dell’art. 95 della legge della reg. Veneto n. 30 del 2016.
6.1.– Il richiamato comma 4 dispone che «[p]er un periodo di nove (9) anni non può essere autorizzata l’apertura di nuove cave di sabbia e ghiaia».
Ad avviso del ricorrente, la norma impedirebbe l’espletamento delle procedure di valutazione di impatto ambientale (VIA), previste dal Codice dell’ambiente. A conforto della censura è richiamata la giurisprudenza costituzionale che ha ricondotto la disciplina della VIA alla competenza esclusiva statale in materia di ambiente (sentenza n. 199 del 2014) ed ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di norme regionali che disponevano dell’efficacia di titoli minerari in assenza di procedure di valutazione di impatto ambientale (sentenze n. 246 del 2013 e n. 67 del 2010).
La disposizione sarebbe lesiva dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. e violerebbe anche gli artt. 3 e 41 Cost., in quanto prevederebbe un limite irragionevole e non proporzionato alla iniziativa economica privata.
6.2.– Il comma 5 del censurato art. 95 consente ampliamenti, da sottoporre a VIA (di cui al comma 9, non impugnato), di cave di sabbia e ghiaia situate nelle Province di Verona e Vicenza «non ancora integralmente estinte», purché ricorrano alcune condizioni, elencate alle lettere da a) ad e) del medesimo comma.
La difesa erariale si sofferma, in particolare, sulle condizioni previste dalla lettera a) («l’impresa richiedente sia titolare di autorizzazioni di cava per sabbia e ghiaia che, nel complesso, non presentino un volume residuo estraibile superiore a cinquecentomila metri cubi») e dalla lettera d) (i volumi autorizzati in ampliamento non devono superare «complessivamente 8,5 milioni di metri cubi così suddivisi: 4,5 milioni di metri cubi per il territorio della provincia di Verona e 4 milioni di metri cubi per il territorio della provincia di Vicenza». Tali previsioni «[…] sono novennali e soggette a revisione almeno ogni tre anni e comunque ogni qualvolta se ne determini la necessità»).
Il Presidente del Consiglio dei ministri afferma che tale disposizione contrasterebbe con le competenze esclusive statali in materia di tutela della concorrenza, richiamando a tal fine la nozione di concorrenza accolta dalla giurisprudenza costituzionale (sono citate le sentenze n. 270 e n. 45 del 2010, n. 160 del 2009, n. 430 e n. 401 del 2007) e prospettando una violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
Il ricorrente si sofferma, altresì, sulla denunciata violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., sostenendo che l’ambiente può essere salvaguardato solo attraverso una gestione pianificata delle risorse ambientali, «non attraverso rigide predeterminazioni legislative delle modalità di gestione […] non precedute da specifica istruttoria e non modificabili se non attraverso un nuovo iter legislativo».
7.– In riferimento a tale parametro, le questioni aventi ad oggetto i commi 4 e 5 dell’art. 95 della legge reg. Veneto n. 30 del 2016 devono essere esaminate congiuntamente, poiché le disposizioni sono strettamente connesse. Il divieto di aperture di nuove cave trova, infatti, un necessario contemperamento nella scelta di consentire l’ampliamento delle cave esistenti in alcuni territori provinciali.
7.1.– Questa Corte, avendo la facoltà di decidere l’ordine delle censure da affrontare (sentenze n. 212 del 2017, n. 157 del 2017, n. 107 del 2017 e n. 98 del 2013), ritiene di esaminare prioritariamente le questioni di legittimità costituzionale sollevate in relazione all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 95, commi 4 e 5, della legge reg. Veneto n. 30 del 2016, sono fondate.
L’art. 95, al comma 4, vieta l’apertura di nuove cave sul territorio regionale per un periodo di nove anni; al comma 5 consente, entro certi limiti, l’ampliamento delle cave esistenti in determinati territori provinciali. Il legislatore regionale ha così tentato di conciliare plurimi interessi meritevoli di protezione: per un verso, il divieto di nuove cave evita l’eccessivo consumo di suolo, così tutelando l’integrità paesaggistica del territorio; per altro verso, l’ampliamento delle attività estrattive promuove il reperimento dei materiali inerti necessari per lo svolgimento di determinate attività produttive.
Il bilanciamento di questi due interessi spetta senz’altro alla discrezionalità della Regione; come si avrà subito modo di chiarire, tuttavia, non è l’esito del bilanciamento che è qui censurato, bensì lo strumento normativo prescelto.
7.2.– Con le norme in esame, la Regione Veneto ha esercitato proprie funzioni in materia di attività estrattiva, funzioni già disciplinate, in via generale, dalla legge della Regione Veneto 7 settembre 1982, n. 44 (Norme per la disciplina dell’attività di cava). Tale normativa non solo ha classificato i materiali da estrarre sulla base dell’impatto paesaggistico-territoriale dei relativi luoghi di coltivazione, annoverando la sabbia e la ghiaia tra i materiali che comportano «un elevato grado di utilizzazione del territorio» (art. 3), ma ha anche individuato gli appositi strumenti di pianificazione (art. 4), i soggetti preposti ai compiti di amministrazione attiva con i relativi procedimenti autorizzatori (artt. 16 e seguenti), gli specifici obblighi di ricomposizione paesaggistica gravanti sui titolari delle attività (art. 14), nonché i titolari dell’attività sanzionatoria e di vigilanza (artt. 28 e seguenti).
Tra gli strumenti di pianificazione, un compito centrale è stato affidato al «Piano regionale dell’attività di cava (Prac)», che dovrebbe rappresentare l’atto di programmazione e indirizzo delle attività estrattive nel territorio regionale; in forza di tale atto, le Province venete avrebbero dovuto dotarsi di apposti piani di attuazione e specificazione del Prac.
7.3.– Tale piano, da adottare all’esito di un procedimento composito, contraddistinto dalla proposta della Giunta regionale, dalla partecipazione degli enti locali e dalla definitiva approvazione del Consiglio regionale, non ha però mai visto la luce, nonostante svariati tentativi. La mancata approvazione del Prac ha prolungato l’applicazione del regime transitorio previsto dagli artt. 43 e 44 della legge reg. Veneto n. 44 del 1982, che, nelle more dell’approvazione del piano, individua nella Giunta regionale l’organo competente a rilasciare le autorizzazioni o le concessioni relative all’attività di cava sulla base di una serie di criteri indicati dall’art. 44 della medesima legge regionale. Tra questi, per quanto attiene alla sabbia e alla ghiaia, vengono indicati i territori comunali ove è possibile autorizzare l’apertura di nuove cave o l’ampliamento di cave già esistenti (art. 44, lettere a e b) e il limite massimo di quantitativo estraibile annualmente (art. 44, lettera e, ed allegato 3).
7.4.– Le disposizioni censurate tentano, dunque, di sopperire all’indefinita provvisorietà e alla mancata pianificazione amministrativa delle attività estrattive nel territorio regionale.
Questa Corte ha in più occasioni ribadito che non può ritenersi preclusa alla legge, anche regionale, la possibilità di attrarre nella propria sfera oggetti o materie normalmente affidate all’azione amministrativa pur dovendo soggiacere ad uno scrutinio stretto di costituzionalità (da ultimo sentenze n. 114 del 2017, n. 231 del 2014 e n. 85 del 2013). Tuttavia, nel caso di specie l’autorizzazione all’ampliamento in forma di legge, e dunque l’attrazione a livello legislativo della funzione amministrativa, incide su procedimenti di piano che intrecciano strettamente competenze statali (la tutela ambientale e la pianificazione paesaggistica) e regionali (la disciplina delle cave e delle torbiere). L’ampliamento in via legislativa delle attività estrattive, infatti, rischia di travolgere gli atti di pianificazione territoriale eventualmente incompatibili con il dettato legislativo, così generando una automatica prevalenza delle esigenze legate all’approvvigionamento del materiale inerte sulle istanze di protezione paesaggistica, che pure la Costituzione annovera tra i suoi principi fondamentali (art. 9, secondo comma, Cost.).
Come argomentato dalla difesa statale, nella materia delle cave, di competenza residuale regionale ma strettamente legata alla tutela paesaggistica e ambientale, non è possibile agire «attraverso rigide predeterminazioni legislative delle modalità di […] gestione […] non precedute da specifica istruttoria e non modificabili se non attraverso un nuovo iter legislativo». Risulta, infatti, coerente con i vincoli paesaggistici posti dalla legislazione statale procedere mediante gli strumenti propri della pianificazione amministrativa, sia essa assimilabile alla pianificazione strettamente paesaggistica o a quella urbanistico-territoriale (art. 135, cod. beni culturali), volti a coordinare le attività sul territorio secondo criteri descrittivi, prescrittivi e propositivi fra loro coerenti.
Non è un caso, peraltro, che l’art. 145, comma 2, cod. beni culturali, stabilisca che [i] piani paesaggistici possono prevedere misure di coordinamento con gli strumenti di pianificazione territoriale […]». Tale generale previsione ha trovato specificazione, nella Regione Veneto, con la variante al piano territoriale di coordinamento, approvata dalla Giunta regionale nel 2013, la quale affida al (mai adottato) piano regionale delle attività di cava il compito di conciliare la «promozione e la valorizzazione del patrimonio minerario», con le «esigenze della programmazione economica e di tutela del territorio, dell’ambiente» (allegato B4 della deliberazione della Giunta della Regione Veneto 10 aprile 2013, n. 427).
La mancata adozione del piano sulle attività di cava – nonostante i diversi tentativi di approvazione portati avanti dalla Giunta, da ultimo con la deliberazione 4 novembre del 2013, n. 2015 –, individuato come strumento di pianificazione dallo stesso legislatore regionale (art. 7, della legge reg. Veneto, n. 44 del 1982), impedisce una modulazione dell’ampliamento delle attività di cava coerente con la necessità di mantenere inalterati gli standard di tutela paesaggistico-ambientale.
La Regione è intervenuta con legge laddove avrebbe dovuto operare con atti di pianificazione, da adottarsi a seguito di un’adeguata istruttoria e di un giusto procedimento, aperto al coinvolgimento degli enti territoriali e dei soggetti privati interessati e preordinato alla valutazione e alla sintesi delle plurime istanze coinvolte (statali, locali, private). Come questa Corte ha già affermato, peraltro in relazione all’adozione di un piano paesistico, al legislatore spetta, di regola, «enunciare delle ipotesi astratte, predisponendo un procedimento amministrativo attraverso il quale gli organi competenti provvedano […] dopo avere fatto gli opportuni accertamenti, con la collaborazione, ove occorra, di altri organi pubblici, e dopo avere messo i privati interessati in condizioni di esporre le proprie ragioni sia a tutela del proprio interesse, sia a titolo di collaborazione nell’interesse pubblico» (sentenza n. 13 del 1962; più recentemente, nello stesso senso, sentenze n. 71 del 2015 e n. 143 del 1989).
È all’esito del procedimento, infatti, che l’amministrazione realizza la ponderazione degli interessi emersi nella sequenza procedimentale, in vista del perseguimento del primario interesse pubblico, in coerenza con il principio di imparzialità dell’azione amministrativa di cui all’art. 97, secondo comma, Cost.
L’assenza di una generale pianificazione dell’attività di cava non può essere surrogata dalla sottoposizione alla procedura di valutazione di impatto ambientale degli interventi in ampliamento, come pure previsto dal comma 9 dell’art. 95, della legge reg. Veneto n. 30 del 2016, e come sostenuto, a difesa della legge impugnata, dalla Regione resistente. Il provvedimento autorizzatorio, emesso a seguito di valutazione di impatto ambientale, ha una portata specifica, valevole per il singolo intervento localmente situato e di portata necessariamente circoscritta, non in grado, quindi, di tenere in considerazione l’assetto complessivo e l’equilibrio generale del territorio, che solo l’attività di pianificazione è in condizione di assicurare.
7.5.– Tali considerazioni sono ancora più pregnanti se si tiene conto che l’ampliamento riguarda solo alcune zone del territorio regionale, corrispondenti alle Province di Verona e Vicenza, e si allontana da alcuni limiti previsti dalla proposta del piano regionale delle attività di cava adottata dalla Giunta (relativi in particolare, al volume residuo da estrarre, non superiore al 15 per cento, alla profondità massima di cava, alle distanze con la falda e a determinate zone commerciali, industriali o ad urbanizzazione diffusa).
Inoltre, detto ampliamento si discosta da alcune previgenti disposizioni legislative introdotte nell’ordinamento regionale per assicurare l’integrità paesaggistica del territorio. Come stabilisce espressamente il comma 8 dell’art. 95, della legge reg. Veneto n. 30 del 2016, la norma impugnata deroga, per le cave di ghiaia, non solo al limite di utilizzo del 3 per cento del territorio agricolo comunale di cui all’art. 34, comma 2, della legge della Regione Veneto 28 gennaio 2000, n. 5, recante «Provvedimento generale di rifinanziamento e di modifica di leggi regionali per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione (legge finanziaria 2000)», ma, per le cave situate nel territorio di alcuni Comuni, anche alle soglie quantitative massime del 30 per cento oltre al volume già autorizzato (Comuni elencati all’allegato B della legge reg. Veneto n. 44 del 1982). Il menzionato comma 8, dell’art. 95 della censurata legge regionale, deroga altresì ai limiti (art. 44, comma 1, lettera d, della legge reg. Veneto n. 44 del 1982), di distanza minima dalle zone cosiddette omogenee di cui al decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra gli spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell’art. 17 della L. 6 agosto 1967, n. 765).
Spetta senz’altro alla discrezionalità politica del legislatore regionale stabilire (o aggiornare) la disciplina delle attività estrattive nel territorio regionale; non è tuttavia costituzionalmente legittimo che, posta una disciplina legislativa generale in una materia strettamente legata a competenze esclusive dello Stato, la Regione intervenga con una legge di contenuto particolare, rendendo così inoperanti le garanzie proprie del procedimento amministrativo, strumentali, nel caso di specie, all’inveramento dei valori paesaggistici e ambientali interessati dall’attività di cava.
Restano assorbite le censure proposte in riferimento agli artt. 3, 41 e 117, secondo comma, lettera e), Cost.