Decisioni

Sussiste la legittimazione a sollevare questioni di legittimità costituzionale della Corte dei conti, sez. reg. di controllo, nell’ambito dell’attività di controllo di legittimità-regolarità svolta sul piano di riequilibrio finanziario pluriennale/PRFP e sugli equilibri di bilancio di un comune. (Precedente: S. 89/2023 - mass. 45578).

L’irrilevanza delle questioni ne determina l’inammissibilità. (Precedente: S. 85/2023).

(Nel caso di specie sono dichiarate inammissibili, per difetto di rilevanza che deriva dall’erroneità nella loro interpretazione, le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dalla Corte dei conti, sez. reg. di controllo per il Lazio, nel corso del giudizio sul piano di riequilibrio finanziario pluriennale/PRFP e sullo stato degli equilibri economico-finanziari del Comune di Fara in Sabina, in riferimento agli artt. 81, terzo e sesto comma, 97, primo comma e 119, primo e settimo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 5, comma 1, lett. g, della legge cost. n. 1 del 2012, dell’art. 53, comma 4, del d.l. n. 104 del 2020, come conv., che – nell’innalzare la dotazione del fondo di rotazione per gli enti in PRFP a 200 milioni di euro per il 2020, destinando tale importo esclusivamente al pagamento delle spese di parte corrente relative a spese di personale, alla produzione di servizi in economia e all’acquisizione di servizi e forniture, già impegnate – prescrive che tali risorse devono essere contabilizzate secondo quanto stabilito dal par. 3.20-bis del principio applicato della contabilità finanziaria di cui all’Allegato 4/2 al d.lgs. n. 118 del 2011 e che la quota del risultato di amministrazione accantonata nel fondo anticipazione di liquidità è applicata al bilancio di previsione anche da parte degli enti in disavanzo di amministrazione. La disposizione censurata non si applica nel giudizio a quo dato che il citato Comune non risulta fra i beneficiari delle risorse distribuite in base ad essa; il rimettente, peraltro, erra nella sua interpretazione dal momento che la disposizione non «legifica» il contenuto normativo del principio contabile richiamato, ma semplicemente lo richiama, con un rinvio meramente recettizio).

Quando l’incongruenza, pur palese, del richiamo di un parametro costituzionale non si configura come errore concettuale del rimettente bensì quale mero lapsus calami, che non preclude l’identificazione della questione, la stessa è irrilevante ai fini dell’ammissibilità della questione. (Precedente: S. 151/2016).

La ratio delle anticipazioni di liquidità è di riallineare nel tempo la cassa degli enti strutturalmente deficitari con la competenza, immettendovi risorse disponibili per provvedere al pagamento di debiti pregressi risultanti dal bilancio di competenza certi, liquidi ed esigibili, con un’utilizzazione limitata al pagamento delle passività pregresse unita a contestuali risparmi nei bilanci futuri, proporzionati alle quote di debito inerenti alla restituzione dell’anticipazione stessa, così da rientrare dai disavanzi gradualmente ed in modo temporalmente e finanziariamente proporzionato alla restituzione dell’anticipazione. (Precedenti: S. 181/2015).

Le anticipazioni di liquidità non possono essere impiegate per risanare bilanci strutturalmente in perdita ma esclusivamente a titolo di cassa, per pagare debiti pregressi già iscritti in bilancio con le rispettive coperture e il cui mancato pagamento dipende unicamente da sfasature temporali fra la cassa e la competenza. (Precedente: S. 4/2020 – mass. 41531).

L’anticipazione di liquidità, per il suo carattere neutrale rispetto alla capacità di spesa dell’ente, deve essere finalizzata esclusivamente al pagamento dei debiti scaduti relativi a partite già presenti nelle scritture contabili di precedenti esercizi e non figurare come componente attiva del risultato di amministrazione. (Precedente: S. 274/2017 – mass. 41123).

La ratio del divieto di indebitamento per finalità diverse dagli investimenti trova fondamento nella cosiddetta regola aurea – che prescrive di effettuare indebitamenti solo per spese di investimento, ai sensi dell’art. 119, settimo comma, Cost. – la quale, a sua volta, costituisce la traduzione giuridica di una nozione economica di relativa semplicità, dal momento che risulta di chiara evidenza che destinazioni diverse dall’investimento finiscono inevitabilmente per depauperare il patrimonio dell’ente pubblico che ricorre al credito. (Precedenti: S. 181/2015; S. 188/2014).

(Nel caso di specie, è dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione degli artt. 81, terzo comma, 97, primo comma, e 119, primo e settimo comma, Cost., l’art. 43, comma 1, del d.l. n. 133 del 2014, come, conv., nella parte in cui non prevede che, per gli enti locali che abbiano deliberato il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale/PRFP, l’utilizzo delle risorse ad essi attribuibili a valere sul fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali, di cui all’art. 243-ter t.u. enti locali, deve avvenire solo a titolo di cassa. La disposizione, censurata dalla Corte dei conti, sez. reg. di controllo per il Lazio, nel corso del giudizio sul PRFP e sullo stato degli equilibri economico-finanziari del Comune di Fara in Sabina – consentendo l’impiego delle risorse ottenute dal detto fondo a titolo di copertura per il pagamento dei debiti fuori bilancio e per il recupero del disavanzo – contrasta sia con la c.d. regola aurea – che prescrive di effettuare indebitamenti solo per spese di investimento –, sia con i principi dell’equilibrio di bilancio e dell’obbligo di copertura della spesa, poiché il citato impiego del fondo determina un apparente miglioramento del risultato di amministrazione con conseguente espansione della capacità di spesa priva di copertura. Fermo restando che non è comunque consentita alcuna utilizzazione delle anticipazioni di liquidità per modificare il risultato di amministrazione, la pronuncia produce un’efficacia immediatamente vincolante per la nuova definizione del disavanzo e conseguentemente impone l’adozione di adeguate correzioni atte a porvi rimedio: in un simile contesto non è necessario che l’amministrazione riapprovi, risalendo all’indietro, i bilanci antecedenti, essendo sufficiente che siano ridefinite correttamente tutte le espressioni finanziarie patologiche prodottesi nel tempo, applicando a ciascuna di esse i rimedi giuridici consentiti nel periodo di riferimento, in modo da ricalcolare il risultato di amministrazione secondo i canoni di legge). (Precedente: S. 4/2020 - mass. 41531).

Tenuto conto dell’accentuata mutevolezza del “tempo finanziario” che determina continue sopravvenienze di natura fattuale e normativa, è il rispetto del principio dell’equilibrio dinamico ad assicurare la bilanciata congiunzione tra il principio di legalità costituzionale dei conti e l’esigenza di un graduale risanamento del deficit, coerente con l’esigenza di mantenere il livello essenziale delle prestazioni sociali durante l’intero periodo di risanamento.

Le risorse ottenute dal fondo di rotazione devono essere sterilizzate nel fondo anticipazioni liquidità costituendo, altrimenti, una surrettizia modalità di copertura di nuova spesa. L’obbligo di sterilizzare l’anticipazione, infatti, serve ad evitare che l’ottenimento delle risorse a titolo di anticipazione determini un’indebita espansione della capacità di spesa dell’ente, di modo che la stessa non diventi, da strumento di flessibilizzazione della cassa, anomalo mezzo di copertura di nuove spese e di riduzione del disavanzo con modalità contrarie agli artt. 81 e 119, settimo comma, Cost. (Precedente: S. 181/2015).

La contabilizzazione dell’anticipazione di liquidità non può essere disciplinata come un mutuo, la cui provvista finanziaria entra nel risultato di amministrazione per la parte attiva attraverso l’incameramento della sorte nel titolo di entrata dedicato ai mutui, prestiti o altre operazioni creditizie e serve a coprire, in parte spesa, gli investimenti: in questo caso il capitale e gli interessi da restituire pesano sul risultato di amministrazione per la sola rata annuale, mentre nel caso dell’anticipazione è l’intera somma “sterilizzata” ad essere iscritta tra le passività. (Precedente: S. 89/2017 - mass. 41970).

(Nel caso di specie, è dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione degli artt. 81, terzo comma, 97, primo comma, e 119, primo e settimo comma, Cost., l’art. 43, comma 2, del d.l. n. 133 del 2014, come conv., nella parte in cui non prevede che è garantita idonea iscrizione nel fondo anticipazione di liquidità di una somma di importo pari alle anticipazioni di liquidità incassate nell’esercizio e non restituite, non impegnabile e pagabile, destinato a confluire nel risultato di amministrazione, come quota accantonata. La disposizione, censurata dalla Corte dei conti, sez. reg. di controllo per il Lazio, nel corso del giudizio sul PRFP e sullo stato degli equilibri economico-finanziari del Comune di Fara in Sabina, non prevede espressamente il dovere di contabilizzare nel fondo anticipazioni liquidità l’importo ottenuto a titolo di anticipazione dal fondo di rotazione, al netto delle quote annuali rimborsate; così facendo essa allarga artificiosamente la capacità di spesa senza alcuna garanzia sull’effettiva possibilità di restituzione dell’intero ammontare ottenuto a titolo di anticipazione, pregiudicando i futuri equilibri di bilancio. L’anticipazione non deve rappresentare, infatti, una risorsa aggiuntiva per la copertura di nuove spese o futuri disavanzi, bensì fornire liquidità per onorare debiti pregressi, già regolarmente iscritti in bilancio ed impegnati o comunque vincolati).

SENTENZA N. 224

ANNO 2023

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta da: Presidente: Augusto Antonio BARBERA; Giudici : Franco MODUGNO, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D’ALBERTI, Giovanni PITRUZZELLA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 43, commi 1 e 2, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive), convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 2014, n. 164 e dell’art. 53, comma 4, del decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104 (Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell’economia), convertito, con modificazioni, nella legge 13 ottobre 2020, n. 126, promosso dalla Corte dei conti, sezione regionale di controllo per il Lazio, nel procedimento contabile relativo al Comune di Fara in Sabina, con ordinanza del 26 gennaio 2023, iscritta al n. 20 del registro ordinanze 2023 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 9, prima serie speciale, dell’anno 2023.

Udito nella camera di consiglio del 22 novembre 2023 il Giudice relatore Angelo Buscema;

deliberato nella camera di consiglio del 22 novembre 2023.

Ritenuto in fatto

1.– Con ordinanza del 26 gennaio 2023, nel corso del giudizio sul piano di riequilibrio finanziario pluriennale (PRFP) e sullo stato degli equilibri economico-finanziari del Comune di Fara in Sabina, svolto ai sensi dell’art. 20 della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione), dell’art. 243-quater, comma 7, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) e dell’art. 11, comma 6, del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174 (Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell’articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124), la Corte dei conti, sezione regionale di controllo per il Lazio, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 43, commi 1 e 2, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive), convertito, con modificazioni, in legge 11 novembre 2014, n. 164, e dell’art. 53, comma 4, del decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104 (Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell’economia), convertito, con modificazioni, nella legge 13 ottobre 2020, n. 126, in riferimento agli artt. 81, commi terzo e sesto, 97, primo comma, 119 commi primo e sesto (recte: settimo) della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 5, comma 1, lettera g), della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale).

1.1.– In punto di fatto, premette il rimettente che il Comune di Fara in Sabina ha fatto ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale prevista dagli artt. 243-bis e seguenti del d.lgs. n. 267 del 2000, giusta deliberazione del Consiglio comunale 23 maggio 2017, n. 15. Il Consiglio comunale ha successivamente determinato il contenuto del piano di riequilibrio finanziario pluriennale (PRFP) e indicato le misure di copertura della massa passiva, quantificando obiettivo finale e obiettivi intermedi per raggiungere il risanamento nell’arco di cinque anni (esercizi 2017-2021, deliberazione 18 agosto 2017, n. 35). Nella seconda parte del PRFP sono indicate le misure di ripiano, tra cui l’accesso al fondo di rotazione previsto dall’art. 243-ter t.u. enti locali e gli obiettivi intermedi del piano stesso, e in particolare la percentuale di ripiano da raggiungere in ciascuna annualità. Il Piano ha ricevuto il parere positivo dall’organo di revisione.

Il Piano stesso è stato modificato due volte e l’amministrazione si è avvalsa della facoltà di richiedere un anticipo del fondo di rotazione, ai sensi dell’art. 1, comma 960, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021). Inoltre, con deliberazione della Giunta comunale n. 5 del 2019, è stato chiesto un acconto, pari a euro 2.061.300, erogato dal Ministero dell’interno nel 2019 (reversale n. 1.929 del 20 novembre 2019).

Riferisce sempre la Corte dei conti che, nella versione originaria del Piano, il ricorso all’indebitamento costituiva il cento per cento del fabbisogno di copertura, quantificato con l’obiettivo di riequilibrio. Segnatamente, il Piano prevedeva: a) all’«azione n. 5», il ricorso al fondo di rotazione ex art. 243-ter t.u. enti locali (impiegato ai sensi dell’art. 43 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito) per un ammontare iniziale di 2.952.230,16 euro, ossia il settantasette per cento delle risorse necessarie a coprire l’obiettivo di riequilibrio; b) in secondo luogo, con «l’azione n. 6», l’ente prevedeva di contrarre un «mutuo in deroga», collegato a un debito fuori bilancio in conto capitale, con le forme e condizioni contemplate dall’art. 194 t.u. enti locali. Il PRFP prevedeva poi di autorizzare un mutuo di euro 897.533,31, pari al restante ventitré per cento delle coperture necessarie. Venivano, inoltre, previste collaterali azioni di spending review (azioni numeri 2, n. 3, n. 8) e di innalzamento delle entrate (azione n. 1), nonché entrate straordinarie da trasferimenti regionali (azione n. 9) e da alienazioni immobiliari (azione n. 7).

La seconda versione del Piano, a fronte dell’emersione di nuovi debiti fuori bilancio, aumentava l’obiettivo di ripiano (incrementato a euro 4.120.044,15) e modificava l’assetto delle coperture, senza variarne la durata, con una «quota aggiuntiva fondo di rotazione» pari a euro 1.103.469,84 (deliberazione 30 novembre 2018, n. 61).

La terza versione del Piano – approvata a seguito delle consultazioni amministrative del 21 e 22 settembre 2020, avvalendosi della facoltà prevista dall’art. 243-bis, comma 5, t.u. enti locali – ha aggiunto nuovi e ulteriori debiti fuori bilancio (euro 2.348.642,03) e ha rimodulato i tempi di rientro, estendendo il PRFP a 10 anni (2017-2026, deliberazione del Consiglio comunale 19 febbraio 2021, n. 4).

Nel mese di maggio 2022, a distanza di 5 anni dall’inizio della procedura, la Commissione ministeriale per la stabilità finanziaria degli enti locali, di cui all’art. 155 t.u. enti locali ha concluso la propria istruttoria e ha rilasciato parere positivo sulla terza versione del PRFP, concludendo che il Piano è stato riformulato con l’aumento dell’obiettivo di riequilibrio a euro -7.206.004,76. Per effetto delle numerose modifiche, il peso specifico del fondo di rotazione sull’obiettivo di riequilibrio si è attestato al cinquantasei per cento.

Successivamente, la Sezione regionale di controllo per il Lazio ha disposto, con apposita ordinanza, un aggiornamento istruttorio per l’acquisizione di specifiche informazioni sull’evoluzione della situazione finanziaria e sui metodi di rappresentazione contabile.

Le informazioni rese dall’amministrazione comunale avrebbero confermato che il fondo di rotazione è stato contabilizzato a titolo di copertura di nuove spese, ai sensi dell’art. 43 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, con un automatico miglioramento del saldo di parte disponibile del risultato di amministrazione (riga E dell’Allegato n. 10 al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante «Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42») e, quindi, senza alcuna posta di neutralizzazione, alla stregua di un mutuo. In particolare, né i residui passivi, né i fondi accantonati e destinati agli investimenti del risultato di amministrazione recherebbero per intero l’importo del fondo ancora da restituire. Il Comune avrebbe potuto così coprire direttamente i debiti fuori bilancio e, contemporaneamente, avrebbe beneficiato del miglioramento del risultato di amministrazione per conseguire gli obiettivi intermedi del PRFP.

Il magistrato istruttore della Corte dei conti, all’esito di tali riscontri, ha nuovamente deferito la questione al Collegio, evidenziando la necessità di decidere sull’effettiva sussistenza dell’equilibrio di bilancio (art. 148-bis t.u. enti locali).

Il Comune, nelle memorie depositate in vista dell’udienza pubblica della sezione regionale di controllo per il Lazio della Corte dei conti, ha rappresentato che le risorse del fondo di rotazione, benché sufficienti a soddisfare gli originari creditori, non avrebbero esaurito l’esigenza di riequilibrio del piano, il quale continuerebbe a essere gravato dai relativi oneri restitutori per i successivi dieci anni, ai sensi dell’art. 243-ter, comma 2, t.u. enti locali e dell’art. 5, comma 1, del decreto del Ministro dell’economia e delle finanze del 1° agosto 2019 (Aggiornamento degli allegati al decreto legislativo n. 118 del 2011). L’ente locale avrebbe, dunque, utilizzato tutti i mezzi e le risorse disponibili per procedere al recupero dell’originario disavanzo, avvalendosi, per la copertura dei debiti fuori bilancio, del fondo di rotazione, contabilizzandoli ai sensi dell’art. 43 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito.

Il Comune ha altresì precisato che il fondo di rotazione richiesto e percepito non rientra nella casistica contabile dell’art. 53, comma 3, del d.l. n. 104 del 2020, come convertito, come attesterebbe anche il decreto del Ministro dell’interno 25 novembre 2021 (Concessione ai comuni, a seguito di apposita attestazione, di 200 milioni di euro, a valere sul Fondo di rotazione di cui all’articolo 243-ter del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, per il pagamento delle spese di parte corrente relative a spese di personale, alla produzione di servizi in economia e all’acquisizione di servizi e forniture, già impegnate), il quale non include il Comune di Fara in Sabina tra i destinatari dei fondi erogati ai sensi dell’art. 53, comma 3, del d.l. n. 104 del 2020, come convertito.

La difesa del Comune ha concluso chiedendo: a) di omologare il PRFP, posto che l’uso del fondo di rotazione come risorsa di copertura sarebbe conforme all’art. 43 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, nonché al paragrafo 3.20-bis del principio contabile applicato n. 4/2 al d.lgs. n. 118 del 2011; b) in subordine, ove il Collegio avesse ritenuto l’illegittimità costituzionale di tale uso, di sollevare questione di costituzionalità, onde ripristinare condizioni di certezza del diritto e parità di trattamento tra tutti gli enti locali che hanno avuto accesso, nel territorio nazionale, al fondo di rotazione.

1.2.– La sezione regionale di controllo per il Lazio ha sospeso il giudizio di omologazione del PRFP del Comune di Fara Sabina e ha sollevato le questioni di legittimità costituzionale illustrate nel Ritenuto.

Più precisamente, la sezione regionale di controllo lamenta che il comma 1 dell’art. 43 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, introdurrebbe la facoltà di impiegare il fondo di rotazione come risorsa di copertura, espressamente prevedendone l’utilizzo tra le misure di cui alla lettera c) del comma 6 dell’art. 243-bis t.u. enti locali, necessarie per il ripiano del disavanzo di amministrazione e per il finanziamento dei debiti fuori bilancio.

Il successivo comma 2 è poi censurato perché «spezza il collegamento tra erogazione e obbligo di restituzione, imponendo di registrare i due flussi finanziari, in entrata e in spesa, come due trasferimenti tra loro non comunicanti, prima dallo Stato all’ente locale (titolo secondo, categoria 01, voce economica 00, codice Siope 2102, ossia “trasferimenti correnti” – “proventi da servizi pubblici” – “diritti di istruttoria”) e poi dall’ente locale allo Stato (titolo primo, intervento 05, voce economica 15, codice Siope 1570, ossia “trasferimenti correnti a Stato”)».

È altresì censurato l’art. 53, comma 4, del d.l. n. 104 del 2020, come convertito, ai sensi del quale le «risorse di cui al comma 3 non possono essere utilizzate secondo le modalità previste dall’articolo 43 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164, e sono contabilizzate secondo le modalità previste dal paragrafo 3.20-bis del principio applicato della contabilità finanziaria di cui all’allegato 4/2 al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118. La quota del risultato di amministrazione accantonata nel fondo anticipazione di liquidità è applicata al bilancio di previsione anche da parte degli enti in disavanzo di amministrazione».

Secondo il rimettente, il comma 4 dell’art. 53 del d.l. n. 104 del 2020, come convertito, «non priverebbe di legittimità un eventuale uso del fondo di rotazione a scopo di copertura». Infatti, la disposizione censurata attribuirebbe valenza legislativa al principio contabile richiamato, che, a sua volta, riprodurrebbe i contenuti dell’art. 43 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, e lo intrepreterebbe nel senso che autorizzerebbe l’utilizzabilità del fondo a scopo di copertura. «Il doppio richiamo normativo» esporrebbe l’art. 53, comma 4, «agli stessi vizi di incostituzionalità delle norme richiamate».

L’art. 43, commi 1 e 2, del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, e l’art. 53, comma 4, del d.l. n. 104 del 2020, come convertito, violerebbero quindi congiuntamente gli artt. 81, commi terzo e sesto, 97, primo comma, 119, commi primo e settimo, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 5, comma 1, lettera g), della legge cost n. 1 del 2012.

2.– Quanto alla legittimazione al processo costituzionale della Corte dei conti, sezione regionale di controllo, a sollevare questioni di costituzionalità nel corso del controllo sul piano di riequilibrio pluriennale finanziario, il rimettente richiama la costante giurisprudenza di questa Corte che ormai ne ha riconosciuto la titolarità dell’azione (sono citate le sentenze n. 80 del 2021, n. 115 del 2020, 105 del 2019 e n. 18 del 2019).

3.– In punto di rilevanza, rappresenta il rimettente che i commi 1 e 2 dell’art. 43 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, che prevedono la possibilità di utilizzare il fondo come misura per il ripiano della massa passiva oggetto del riequilibrio, sarebbero disposizioni «essenzial[i] per la valutazione della legittimità dei mezzi di copertura» impiegati dal Comune di Fara Sabina, che ha aderito al PRFP e ha avuto accesso al fondo di rotazione. Precisa la Corte dei conti che il Comune avrebbe espressamente incluso tale fondo tra le misure di cui all’art. 243-bis, comma 6, lettera c), t.u. enti locali, impiegandolo nelle modalità di cui al citato art. 43. Il fondo di rotazione, infatti, sarebbe stato utilizzato a scopo di copertura e impatterebbe sul rientro dall’obiettivo di riequilibrio, nelle varie versioni approvate del piano, in una misura variabile dal novantotto per cento al cinquantasei per cento. Inoltre, sarebbe stato verificato che il fondo di rotazione percepito in acconto, ai sensi dell’art. 1, comma 960, della legge n. 145 del 2018, per un importo pari a euro 2.061.300, non sarebbe stato neutralizzato nel risultato di amministrazione con una posta passiva che lo faccia operare alla stregua di una anticipazione, ai sensi dell’art. 243-ter t.u. enti locali.

Il risultato di amministrazione avrebbe registrato un miglioramento illegittimo, pari all’incasso del fondo di rotazione non correttamente neutralizzato. Rileva il rimettente che una eventuale declaratoria di illegittimità costituzionale delle disposizioni censurate renderebbe illegittime le modalità di copertura predisposte dall’ente, posto che priverebbe il fondo di rotazione accertato e riscosso della capacità di dare copertura ai debiti fuori bilancio e di ripianare il disavanzo, con conseguente accertamento di uno squilibrio pari al fondo incassato (euro 2.061.300), al netto delle rate già restituite (con pari obbligo di correzione nel bilancio in corso di esecuzione), con evidente impatto nel giudizio a quo.

Sussisterebbero, a detta del rimettente, anche le condizioni «di fatto» per l’applicazione dell’art. 53, comma 4, del d.l. n. 104 del 2020, come convertito, in quanto «connesso» alle disposizioni contenute nel d.l. n. 133 del 2014, come convertito.

4.– Quanto all’onere di esperire un’interpretazione conforme a Costituzione, il giudice a quo riferisce di aver verificato che né la formulazione letterale delle disposizioni censurate, né il diritto vivente consentirebbero interpretazioni alternative, capaci di superare il dubbio di illegittimità costituzionale. La stessa giurisprudenza contabile, peraltro, non sarebbe univoca sulla possibilità di individuare un’interpretazione conforme (sono citate le delibere della Corte dei conti, sezioni riunite in speciale composizione, n. 7/2021; sezione regionale di controllo per la Calabria n. 3/2020/PRSP; sezione regionale di controllo per il Lazio n. 108/2021/PRSP, nonché sezione regionale di controllo per l’Umbria, n. 1/2021/PAR). L’intervento del giudice costituzionale consentirebbe, a detta del rimettente, di superare l’«obiettiva condizione di incertezza del diritto».

5.– In punto di non manifesta infondatezza, osserva il giudice a quo che le disposizioni censurate, autorizzando l’indebitamento per finanziare spese pregresse, diverse da un investimento, consentirebbero una forma di copertura costituzionalmente illegittima, in violazione dell’art. 81, terzo comma, Cost.

La violazione del precetto sulla copertura, a sua volta, determinerebbe la violazione del principio dell’equilibrio di bilancio, di cui agli artt. 97, primo comma, e 119, primo comma, Cost., posto che copertura ed equilibrio costituiscono «due “facce della stessa medaglia”» (sono citate le sentenze di questa Corte n. 274 del 2017, n. 184 del 2016, n. 181 del 2015, n. 26 del 2013).

Il principio dell’equilibrio di bilancio sarebbe violato perché l’impiego delle risorse del fondo di rotazione senza apposizione di un vincolo sulle risorse aggiuntive produrrebbe un’illegittima disponibilità patrimoniale, «pari al capitale finanziario incassato e alla correlata riduzione delle passività pregresse», consentendo di aumentare la spesa corrente senza preservare il patrimonio dell’ente. Al contempo, la mancata sterilizzazione delle risorse ancora da restituire impedirebbe l’attivazione dei meccanismi di correzione finalizzati a recuperare risorse compatibili con la natura del debito (è citata la sentenza di questa Corte n. 250 del 2013).

I commi 1 e 2 dell’art. 43 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, sono altresì censurati per violazione dell’art. 119, settimo comma, Cost., in quanto «expressis verbis utilizzabile come copertura delle passività pregresse (comma 1), senza la “neutralizzazione” ex art. 3, comma 17, della l. n. 350/2003» e in quanto prevedono che venga registrata solo la posta per l’ammortamento e non anche l’intero importo del capitale residuo a scopo di neutralizzazione (comma 2).

Rappresenta il giudice a quo che il vulnus all’art. 119, settimo comma, Cost. non sarebbe determinato dalla destinazione dell’indebitamento al pagamento delle passività pregresse, bensì dall’incremento «innominato» di risorse che la riduzione delle passività pregresse produrrebbe sul risultato di amministrazione. Come sarebbe affermato anche da costante giurisprudenza di questa Corte, «l’allocazione finalizzata a ripianare il disavanzo di amministrazione o a coprire debiti fuori bilancio, senza un vincolo di destinazione costituisce già “avvenuta utilizzazione” non conforme a Costituzione dal momento che la liquidità, anziché essere impiegata per il pagamento dei debiti pregressi, è stata acquisita nella disponibilità finanziaria dell’ente, finendo per alterare in modo non veritiero il risultato di amministrazione, attraverso la sommatoria con le componenti attive e passive della gestione finanziaria» (sono citate le sentenze n. 115 e n. 4 del 2020, n. 181 del 2015 e n. 70 del 2012). La riduzione delle passività pregresse, in altri termini, determinerebbe la formazione di uno spazio finanziario per la copertura di nuova spesa mediante il miglioramento del saldo iniziale, che potrebbe essere applicato nei futuri bilanci di previsione, senza rispettare il vincolo di destinazione alle spese di investimento imposto dall’art. 119, settimo comma, Cost.

Osserva il rimettente che questa Corte, con riferimento al trattamento delle anticipazioni di liquidità, in diverse occasioni ha rilevato che «esse servono soltanto per rimediare a “sofferenze di cassa” e che l’anticipazione straordinaria deve continuare a essere sterilizzata integralmente sul risultato di amministrazione, a mezzo del Fal (paragrafo 3.20-bis del principio contabile applicato n. 4/2 del d.lgs. n. 118/2011), senza potere costituire copertura dello squilibrio accumulato». Pertanto, dette anticipazioni sarebbero utilizzabili in senso costituzionalmente conforme solo per pagare passività pregresse iscritte in bilancio e non per risanare bilanci strutturalmente in perdita (è citata la sentenza n. 4 del 2020).

La reductio ad legitimitatem della disposizione censurata imporrebbe, pertanto, di trattare tale forma di indebitamento alla stregua di mere anticipazioni di cassa, mediante l’applicazione del trattamento contabile previsto dall’art. 3, comma 17, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2004)».

È censurato altresì l’art. 53, comma 4, del d.l. 104 del 2020, come convertito, per un duplice ordine di motivi. Anzitutto perché limiterebbe la tecnica contabile prevista per l’art. 243-ter t.u. enti locali (con neutralizzazione del risultato di amministrazione) soltanto nel caso del fondo di rotazione erogato sulle risorse di cui al comma 3 del medesimo articolo. In secondo luogo, perché avrebbe attribuito valenza legislativa al paragrafo 3.20-bis dell’Allegato 4/2 al d.lgs. n. 118 del 2011, il quale confermerebbe che il fondo di rotazione di cui all’art. 43 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, può essere impiegato a scopo di copertura, così ponendosi in contrapposizione alla regola della neutralizzazione prevista dall’art. 243-ter t.u. enti locali.

Infine, il rimettente censura l’art. 43, commi 1 e 2, del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, e l’art. 53, comma 4, del d.l. n. 104 del 2020, come convertito, per lesione dell’art. 81, sesto comma, Cost. e dell’art. 5, comma 1, lettera g), della legge cost. n. 1 del 2012. Rappresenta in proposito il giudice a quo che le disposizioni costituzionali richiamate demanderebbero a una legge rinforzata la definizione del contenuto della legge di bilancio, delle norme fondamentali e dei criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito, nonché le altre materie specificate dall’art. 5 della citata legge costituzionale. Come avrebbe affermato anche questa Corte, lo spazio per altre fonti residuerebbe solo per gli aspetti tecnici della disciplina, con provvedimenti privi di effettivo contenuto innovativo, e che, tuttavia, renderebbero «concretamente eseguibili i comandi dell’ordinamento» (è citata la sentenza n. 88 del 2014).

Precisa altresì il rimettente che la cosiddetta golden rule sarebbe stata disciplinata dall’art. 10, comma 1, della legge n. 243 del 2012, ai sensi del quale «[i]l ricorso all’indebitamento da parte delle regioni, dei comuni, delle province, delle città metropolitane e delle province autonome di Trento e di Bolzano è consentito esclusivamente per finanziare spese di investimento con le modalità e nei limiti previsti dal presente articolo e dalla legge dello Stato». L’interpretazione costituzionalmente orientata dell’ultimo periodo della citata disposizione imporrebbe che la legge dello Stato debba essere solamente una legge rinforzata, «ovvero la legge ordinaria, che però può introdurre soltanto una disciplina di dettaglio tecnico».

Le disposizioni censurate, invece, conterrebbero una disciplina fortemente innovativa, in deroga all’art. 119, settimo comma, Cost., senza rispettare le forme prescritte dai richiamati parametri costituzionali, dal che ne discenderebbe la violazione dell’art. 81, sesto comma, Cost. e del principio dell’equilibrio del bilancio.

Considerato in diritto

1.– Con l’ordinanza indicata in epigrafe la Corte dei conti, sezione regionale di controllo per il Lazio, nel corso del giudizio sul piano di riequilibrio finanziario pluriennale (PRFP) e sullo stato degli equilibri economico-finanziari del Comune di Fara in Sabina, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 43, commi 1 e 2, del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, e dell’art. 53, comma 4, del d.l. n. 104 del 2020, come convertito, in riferimento agli artt. 81, commi terzo e sesto, 97, primo comma, 119, commi primo e sesto (recte: settimo), Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 5, comma 1, lettera g), della legge cost. n. 1 del 2012.

Rappresenta il rimettente che il Comune di Fara in Sabina, trovandosi in PRFP, avrebbe impiegato risorse ottenute dal fondo di rotazione a titolo di copertura di nuove spese, ai sensi dell’art. 43 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, con un automatico miglioramento del saldo di parte disponibile «riga E dell’allegato n. 10 del d.lgs. n. 118 del 2011», senza alcuna posta di neutralizzazione, considerando tali erogazioni alla stregua di un mutuo. In particolare, né i residui passivi, né i fondi accantonati e destinati agli investimenti del risultato di amministrazione recherebbero per intero l’importo del fondo ancora da restituire. Il Comune avrebbe così coperto i debiti fuori bilancio e, contemporaneamente, avrebbe beneficiato del miglioramento del risultato di amministrazione.

La Sezione regionale di controllo del Lazio lamenta che il comma 1 dell’art. 43 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, introdurrebbe la facoltà di impiegare il fondo di rotazione come risorsa di copertura, espressamente prevedendo l’utilizzo delle relative risorse tra le misure di cui alla lettera c) del comma 6 dell’art. 243-bis t.u. enti locali, necessarie per il ripiano del disavanzo di amministrazione e per il finanziamento dei debiti fuori bilancio.

Il successivo comma 2 è poi censurato perché interromperebbe il collegamento tra erogazione e obbligo di restituzione, imponendo di registrare i due flussi finanziari, in entrata e in spesa, come due trasferimenti tra loro non comunicanti, prima dallo Stato all’ente locale (titolo secondo, categoria 01, voce economica 00, codice Siope 2102, ossia “trasferimenti correnti” – “proventi da servizi pubblici” – “diritti di istruttoria”) e poi dall’ente locale allo Stato (titolo primo, intervento 05, voce economica 15, codice Siope 1570, ossia “trasferimenti correnti a Stato”).

Sarebbe altresì costituzionalmente illegittimo l’art. 53, comma 4, del d.l. n. 104 del 2020, come convertito, poiché tale disposizione avrebbe attribuito valenza legislativa al principio contabile applicato di cui al paragrafo 3.20-bis dell’Allegato 4/2 al d.lgs. n. 118 del 2011 che, a sua volta, riproducendo i contenuti dell’art. 43 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, «lo intrepreta nel senso che esso autorizza l’utilizzabilità del fondo a scopo di copertura. […] Il doppio richiamo normativo, quindi, espone l’art. 53, comma 4, agli stessi vizi di incostituzionalità delle norme richiamate».

L’art. 43, commi 1 e 2, del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, e l’art. 53, comma 4, del d.l. n. 104 del 2020, come convertito, violerebbero congiuntamente gli artt. 81, commi terzo e sesto, 97, primo comma, 119, commi primo e settimo, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 5, comma 1, lettera g), della legge cost. n. 1 del 2012.

Osserva il rimettente che le disposizioni censurate, autorizzando l’indebitamento per finanziare spese pregresse, diverse da investimenti, violerebbero l’art. 119, settimo comma, Cost. in quanto l’utilizzo di tali risorse per la copertura delle passività pregresse confliggerebbe con la regola aurea ai sensi della quale gli indebitamenti sono consentiti solo a fini di investimento. Tali disposizioni consentirebbero altresì una forma di copertura finanziaria costituzionalmente illegittima, determinando congiuntamente la violazione dell’art. 81, terzo comma, Cost.

La violazione del principio della necessaria copertura, a sua volta, determinerebbe la violazione del principio dell’equilibrio di bilancio, di cui agli artt. 97, primo comma, e 119, primo comma, Cost., posto che copertura ed equilibrio costituirebbero «due “facce della stessa medaglia”».

Il principio dell’equilibrio di bilancio sarebbe violato perché l’impiego delle risorse del fondo di rotazione senza apposizione di un vincolo sulle risorse aggiuntive produrrebbe un’illegittima disponibilità patrimoniale, «pari al capitale finanziario incassato e alla correlata riduzione delle passività pregresse», consentendo di aumentare la spesa corrente, senza preservare il patrimonio dell’ente. Al contempo, la mancata sterilizzazione delle risorse ancora da restituire impedirebbe l’attivazione dei meccanismi di correzione finalizzati ad assicurare risorse compatibili con la natura del debito.

2.– Venendo ai profili di rito, deve anzitutto ritenersi sussistente la legittimazione della Corte dei conti, sezione regionale di controllo per il Lazio, a sollevare questioni di legittimità costituzionale nell’ambito della sua attività di controllo di legittimità-regolarità svolto sul PRFP e sugli equilibri di bilancio di un comune, come confermato dalla costante giurisprudenza di questa Corte (da ultimo, sentenza n. 89 del 2023).

3.– Sempre in via preliminare, deve osservarsi che, nel ricostruire le vicende sulla procedura di riequilibrio del Comune di Fara in Sabina, il rimettente ha precisato che il Comune non risulta fra i beneficiari delle risorse distribuite ai sensi dell’art. 53, commi 3 e 4, del d.l. n. 104 del 2020, come convertito, mentre ha confermato che le risorse sono state impiegate e contabilizzate ai sensi dell’art. 43 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, disposizione che ha introdotto nel 2014 (e fino al 2020) una diversa modalità di impiego e contabilizzazione delle risorse del fondo di rotazione, rispetto a quanto stabilito dagli artt. 243-bis e 243-ter t.u. enti locali e dai principi contabili di cui al paragrafo 3.20-bis dell’Allegato 4/2 al d.lgs. n. 118 del 2011.

Pertanto, deve circoscriversi il thema decidendum al solo art. 43, commi 1 e 2, del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, mentre le questioni sollevate sull’art. 53, comma 4, del d.l. n. 104 del 2020, come convertito, sono inammissibili in quanto irrilevanti, poiché la disposizione non si applica nel giudizio a quo.

Va peraltro osservato che l’art. 53 del d.l. n. 104 del 2020, come convertito, dispone di innalzare la dotazione del fondo di rotazione per gli enti in PRFP a 200 milioni di euro per il 2020, destinando tale importo esclusivamente «al pagamento delle spese di parte corrente relative a spese di personale, alla produzione di servizi in economia e all’acquisizione di servizi e forniture, già impegnate» (comma 3) e prescrive che tali risorse non possono essere utilizzate secondo le modalità previste dall’art. 43 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, dovendo essere contabilizzate secondo quanto stabilito dal paragrafo 3.20-bis del principio applicato della contabilità finanziaria di cui all’Allegato 4/2 al d.lgs. n. 118 del 2011. È inoltre previsto che «[l]a quota del risultato di amministrazione accantonata nel fondo anticipazione di liquidità è applicata al bilancio di previsione anche da parte degli enti in disavanzo di amministrazione» (comma 4).

Afferma il rimettente che l’art. 53, comma 4, «“legifica” il contenuto normativo del principio contabile richiamato, che, a sua volta, riproduce i contenuti dell’art. 43 e lo intrepreta nel senso che esso autorizza l’utilizzabilità del fondo a scopo di copertura», cosa che giustificherebbe l’allargamento del petitum. Tuttavia, il comma 4 del predetto art. 53 non «legifica» il contenuto del principio contabile applicato ma semplicemente lo richiama in quanto disciplina generale di riferimento applicabile alle anticipazioni di liquidità, e, nel richiamarlo, effettua un rinvio meramente recettizio.

Le questioni di legittimità costituzionale sollevate sul comma 4 dell’art. 53 del d.l. n. 104 del 2020, come convertito, sono quindi inammissibili per il difetto di rilevanza che deriva dall’erroneità nella loro interpretazione.

L’irrilevanza delle questioni, per costante giurisprudenza di questa Corte, ne determina l’inammissibilità (ex plurimis, sentenza n. 85 del 2023).

4.– Passando ora all’esame delle questioni di legittimità costituzionale formulate sull’art. 43, commi e 1 e 2, del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, occorre preliminarmente rilevare che fra i parametri asseritamente violati il rimettente evoca, accanto al primo comma dell’art. 119 Cost., anche il sesto comma del medesimo articolo.

Risulta palese l’incongruenza del richiamo di tale parametro – il quale stabilisce che «La Repubblica riconosce le peculiarità delle Isole e promuove le misure necessarie a rimuovere gli svantaggi derivanti dall’insularità» – rispetto allo sviluppo argomentativo del ricorso, evidentemente circoscritto al precetto di cui all’attuale settimo comma del predetto art. 119 Cost.

Tale incongruenza – con tutta probabilità dovuta alla evocazione del parametro nel testo anteriore alla modifica apportata dall’art. 1 della legge costituzionale 7 novembre 2022, n. 2 (Modifica all’articolo 119 della Costituzione, concernente il riconoscimento delle peculiarità delle Isole e il superamento degli svantaggi derivanti dall'insularità) – «non si configura come errore concettuale bensì quale mero lapsus calami, che non preclude l’identificazione della questione […] ed è dunque irrilevante ai fini dell’ammissibilità» (ex plurimis, sentenza n. 151 del 2016).

Le questioni di legittimità costituzionale devono quindi essere riferite all’art. 119, primo e settimo comma, Cost.

5.– Le questioni di legittimità costituzionale sollevate nei confronti dell’art. 43, commi 1 e 2, del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, in riferimento agli artt. 81, terzo comma, 97, primo comma, e 119 primo e settimo comma, Cost. sono fondate, con assorbimento delle questioni relative all’art. 81, sesto comma, Cost.

5.1.– L’art. 43 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, dispone che gli «enti locali che hanno deliberato il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, ai sensi dell’articolo 243-bis del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, possono prevedere, tra le misure di cui alla lettera c) del comma 6 del medesimo articolo 243-bis necessarie per il ripiano del disavanzo di amministrazione accertato e per il finanziamento dei debiti fuori bilancio, l’utilizzo delle risorse agli stessi enti attribuibili a valere sul “Fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali” di cui all’articolo 243-ter del d.lgs. n. 267 del 2000. A seguito dell’approvazione del piano di riequilibrio finanziario pluriennale da parte della competente Sezione regionale della Corte dei conti, qualora l’ammontare delle risorse attribuite a valere sul predetto “Fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali” risulti inferiore a quello di cui al periodo precedente, l’ente locale interessato è tenuto, entro 60 giorni dalla ricezione della comunicazione di approvazione del piano stesso, ad indicare misure alternative di finanziamento per un importo pari all’anticipazione non attribuita» (comma 1) e che, nel «caso di utilizzo delle risorse del “Fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali” di cui all’articolo 243-ter del decreto legislativo n. 267 del 2000 secondo quanto previsto dal comma 1, gli enti locali interessati iscrivono le risorse ottenute in entrata nel titolo secondo, categoria 01, voce economica 00, codice Siope 2102. La restituzione delle medesime risorse è iscritta in spesa al titolo primo, intervento 05, voce economica 15, codice Siope 1570» (comma 2).

Le disposizioni censurate si inseriscono fra le misure che il Governo ha adottato nel 2014 con il d.l. n. 133 del 2014, come convertito (cosiddetto decreto “Sblocca Italia”), le quali – come emerge anche dalla relazione tecnica e dai lavori preparatori della legge di conversione – introducono misure volte ad attribuire maggiore efficacia alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale deliberata dagli enti locali in predissesto, attraverso l’utilizzo del fondo di rotazione, per il riconoscimento dei debiti fuori bilancio da considerare ai fini del piano di riequilibrio finanziario pluriennale e, quindi, a potenziare la possibilità di pagamento ai creditori dei predetti debiti, riducendo l’ammontare dei debiti delle pubbliche amministrazioni.

5.2.– In tema di anticipazioni di liquidità, questa Corte ha chiarito che la loro ratio è quella di «riallineare nel tempo la cassa degli enti strutturalmente deficitari con la competenza», immettendo risorse disponibili nella cassa, per provvedere al pagamento di debiti pregressi risultanti dal bilancio di competenza certi, liquidi ed esigibili con «un’utilizzazione limitata al pagamento delle passività pregresse unita a contestuali risparmi nei bilanci futuri, proporzionati alle quote di debito inerenti alla restituzione della anticipazione stessa così da rientrare dai disavanzi gradualmente ed in modo temporalmente e finanziariamente proporzionato alla restituzione dell’anticipazione» (sentenza n. 181 del 2015).

Per costante giurisprudenza di questa Corte, quindi, le anticipazioni di liquidità non possono essere impiegate «per risanare bilanci strutturalmente in perdita» (sentenza n. 4 del 2020), ma esclusivamente a titolo di cassa, per pagare debiti pregressi già iscritti in bilancio con le rispettive coperture e il cui mancato pagamento dipende unicamente da sfasature temporali fra la cassa e la competenza.

L’art. 43, comma 1, del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, al contrario, consente l’impiego delle risorse ottenute dal fondo di rotazione a titolo di copertura per il pagamento dei debiti fuori bilancio e per il recupero del disavanzo, in tal modo ponendosi direttamente in contrasto con la cosiddetta regola aurea che prescrive di effettuare indebitamenti solo per spese di investimento (art. 119, settimo comma, Cost.), con pregiudizio degli equilibri dell’ente locale e con un effetto migliorativo non veritiero del risultato di amministrazione.

La ratio del divieto di indebitamento per finalità diverse dagli investimenti trova fondamento, come detto, nella citata regola, che a sua volta costituisce la traduzione giuridica di «una nozione economica di relativa semplicità. Infatti, risulta di chiara evidenza che destinazioni diverse dall’investimento finiscono inevitabilmente per depauperare il patrimonio dell’ente pubblico che ricorre al credito» (sentenza n. 188 del 2014).

In proposito, deve dunque ribadirsi quanto già affermato da questa Corte, là dove ha chiarito che «l’anticipazione di liquidità, per il suo carattere neutrale rispetto alla capacità di spesa dell’ente, deve essere finalizzata esclusivamente al pagamento dei debiti scaduti relativi a partite già presenti nelle scritture contabili di precedenti esercizi e non figurare come componente attiva del risultato di amministrazione» (sentenza n. 274 del 2017).

La disposizione in esame, dunque, nella parte in cui non prevede che l’utilizzo delle risorse attribuibili agli enti locali che hanno deliberato il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale a valere sul “Fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali” di cui all’art. 243-ter del d.lgs. n. 267 del 2000 deve avvenire solo a titolo di cassa, viola tanto l’art. 119, settimo comma, Cost., quanto i principi dell’equilibrio di bilancio e dell’obbligo di copertura della spesa, di cui agli artt. 81, terzo comma, 97, primo comma, e 119, primo comma, Cost., poiché l’impiego del fondo di rotazione a titolo di copertura del disavanzo pregresso e dei debiti fuori bilancio determina un apparente miglioramento del risultato di amministrazione con conseguente espansione della capacità di spesa priva di copertura che si riflette sugli equilibri di bilancio dell’ente.

L’accoglimento delle questioni di legittimità costituzionale sollevate sulla disposizione in esame consente anche di fare chiarezza in ordine alla corretta applicazione delle anticipazioni di liquidità concesse a valere sul fondo di rotazione di cui al censurato art. 43, il quale ha dato luogo a prassi applicative non omogenee nel territorio nazionale.

5.3.– È altresì illegittimo il comma 2 dell’art. 43, nella parte in cui non prevede che è comunque garantita idonea iscrizione nel fondo anticipazione di liquidità di una somma di importo pari alle anticipazioni di liquidità incassate nell’esercizio e non restituite, non impegnabile e pagabile, destinato a confluire nel risultato di amministrazione, come quota accantonata, poiché, non prevedendo espressamente il dovere di contabilizzare nel fondo anticipazioni liquidità l’importo ottenuto a titolo di anticipazione dal fondo di rotazione, al netto delle quote annuali rimborsate, ma prevedendo esclusivamente di istituire una nuova voce SIOPE (voce SIOPE 1570, relativa ai trasferimenti correnti allo Stato), per l’importo pari alla rata annua da restituire, allarga artificiosamente la capacità di spesa, senza alcuna garanzia sull’effettiva possibilità di restituzione dell’intero ammontare ottenuto a titolo di anticipazione, pregiudicando i futuri equilibri di bilancio.

A tale proposito, questa Corte ha già chiarito che, onde evitare che l’ottenimento delle risorse a titolo di anticipazione determini un’indebita espansione della capacità di spesa dell’ente, «è previsto l’obbligo di sterilizzare l’anticipazione, affinché la stessa da strumento di flessibilizzazione della cassa non diventi anomalo mezzo di copertura di nuove spese e di riduzione del disavanzo con modalità contrarie agli artt. 81 e 119, sesto [oggi settimo] comma, Cost.» (sentenza n. 181 del 2015).

Le risorse ottenute dal fondo di rotazione devono, quindi, essere sterilizzate nel fondo anticipazioni liquidità, perché altrimenti costituirebbero una surrettizia modalità di copertura di nuova spesa. La contabilizzazione dell’anticipazione di liquidità – ha, infatti, precisato questa Corte – «non può essere disciplinata come un mutuo, la cui provvista finanziaria entra nel risultato di amministrazione per la parte attiva attraverso l’incameramento della sorte nel titolo di entrata dedicato ai mutui, prestiti o altre operazioni creditizie e serve a coprire, in parte spesa, gli investimenti. Nel caso del mutuo il capitale e gli interessi da restituire pesano sul risultato di amministrazione per la sola rata annuale, mentre nel caso dell’anticipazione è l’intera somma “sterilizzata” ad essere iscritta tra le passività» (sentenza n. 89 del 2017).

In altri termini, l’anticipazione non deve rappresentare una risorsa aggiuntiva per la copertura di nuove spese o futuri disavanzi, bensì fornire liquidità per onorare debiti pregressi, già regolarmente iscritti in bilancio ed impegnati o comunque vincolati.

Deve pertanto dichiararsi l’illegittimità costituzionale dell’art. 42, comma 2, del d.l. n. 133 del 2014, come convertito.

6.– Occorre ora confrontarsi con gli effetti della presente decisione di accoglimento per gli enti locali che abbiano utilizzato le anticipazioni di liquidità dal fondo di rotazione a copertura dei debiti fuori bilancio e per la riduzione del disavanzo e abbiano contestualmente iniziato il relativo piano di ammortamento.

Fermo restando che non è comunque consentita alcuna utilizzazione delle anticipazioni di liquidità per modificare il risultato di amministrazione, va precisato che la presente pronuncia produce un’efficacia immediatamente vincolante per la nuova definizione del disavanzo e conseguentemente impone l’adozione di adeguate correzioni atte a porvi rimedio.

Conformemente a quanto già affermato da questa Corte nella sentenza n. 4 del 2020, si deve ribadire che in un simile contesto non è necessario che l’amministrazione riapprovi, risalendo all’indietro, i bilanci antecedenti alla presente pronuncia, «essendo sufficiente che siano ridefinite correttamente tutte le espressioni finanziarie patologiche prodottesi nel tempo, applicando a ciascuna di esse i rimedi giuridici consentiti nel periodo di riferimento, in modo da ricalcolare il risultato di amministrazione secondo i canoni di legge. […] Tenuto conto dell’accentuata mutevolezza del “tempo finanziario” che determina continue sopravvenienze di natura fattuale e normativa, è proprio il rispetto del principio dell’equilibrio dinamico ad assicurare la bilanciata congiunzione tra il principio di legalità costituzionale dei conti e l’esigenza di un graduale risanamento del deficit, coerente con l’esigenza di mantenere il livello essenziale delle prestazioni sociali durante l’intero periodo di risanamento».

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 43, comma 1, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive), convertito, con modificazioni, in legge 11 novembre 2014, n. 164, nella parte in cui non prevede che l’utilizzo delle risorse agli stessi enti attribuibili a valere sul fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali di cui all’art. 243-ter del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), deve avvenire solo a titolo di cassa;

2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 43, comma 2, del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, nella parte in cui non prevede che è garantita idonea iscrizione nel fondo anticipazione di liquidità di una somma di importo pari alle anticipazioni di liquidità incassate nell’esercizio e non restituite, non impegnabile e pagabile, destinato a confluire nel risultato di amministrazione, come quota accantonata;

3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 53, comma 4, del decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104 (Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell’economia), convertito, con modificazioni, nella legge 13 ottobre 2020, n. 126, sollevate, in riferimento agli artt. 81, commi terzo e sesto, 97, primo comma e 119, commi primo e settimo, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 5, comma 1, lettera g), della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), dalla Corte dei conti, sezione regionale di controllo per il Lazio, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 novembre 2023.

F.to:

Augusto Antonio BARBERA, Presidente

Angelo BUSCEMA, Redattore

Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 22 dicembre 2023

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Roberto MILANA