La questione Alitalia

23 ottobre 2013

Indice

Le decisioni della società

Il regolamento (CE) n. 1008/2008

Il Regolamento CE n. 1008/2008 richiamato nei comunicati ENAC sopra citati reca le "norme comuni per l'esercizio dei servizi aerei nella Comunità". Per gli aspetti che qui interessano, il regolamento subordina la concessione della licenza di esercizio ad un'impresa (licenza necessaria, ai sensi dell'articolo 3, per lo svolgimento di attività di trasporto aereo di passeggeri a titolo oneroso) alla verifica del rispetto di precise condizioni finanziarie. In particolare, in base all'articolo 5 del Regolamento, l'autorità competente per il rilascio delle licenze (in Italia l'ENAC) verifica in maniera approfondita che un'impresa che richiede per la prima volta una licenza di esercizio sia in grado di dimostrare:
a) di poter far fronte in qualsiasi momento ai suoi impegni effettivi e potenziali stabiliti in base a presupposti realistici per un periodo di ventiquattro mesi a decorrere dall'inizio delle operazioni; e
b) di poter far fronte ai costi fissi e operativi connessi con le operazioni secondo i suoi piani economici e determinati in base a presupposti realistici per un periodo di tre mesi dall'inizio delle operazioni e senza tener conto delle entrate derivanti da dette operazioni.

Ai fini della verifica, il richiedente la licenza presenta un piano economico per almeno i primi tre anni di attività. Il piano economico deve inoltre indicare nel dettaglio i legami finanziari esistenti tra il richiedente e qualsiasi altra attività commerciale cui esso partecipi, sia direttamente che attraverso imprese associate.

In base al successivo articolo 8, la licenza d'esercizio resta valida finché il vettore aereo comunitario soddisfa le prescrizioni richieste e sopra richiamate. Il vettore, a richiesta, deve essere in grado di dimostrare in qualsiasi momento all'autorità competente per il rilascio delle licenze la soddifazione dei requisiti.

La disciplina europea in materia di aiuti di Stato

Con riferimento alla decisione di Alitalia di procedere ad un aumento di capitale che coinvolge anche la società Poste Italiane Spa, di totale proprietà pubblica, alcuni osservatori hanno segnalato l'opportunità di un approfondimento in ordine alla compatibilità della misura con la disciplina dell'Unione europea in materia di aiuti di Stato.

Viene in particolare in rilievo il rispetto dell'articolo 107, paragrafo 1, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea il quale dichiara "incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza."

Il Trattato non fornisce quindi una nozione di aiuto di stato, concentrando la sua attenzione sulla determinazione degli effetti di questo. Per quanto riguarda le forme che l'aiuto può assumere vi è, invece, una sostanziale indifferenza. La nozione di aiuto ricavata dalla dottrina e dalla giurisprudenza comunitaria è, pertanto, estremamente ampia: essa, infatti, comprende qualsiasi vantaggio, economicamente apprezzabile, conferito attraverso un intervento pubblico ad una determinata impresa o ad una determinata produzione, vantaggio che altrimenti non si sarebbe verificato. Il beneficio per le imprese non deriva necessariamente da una prestazione positiva e diretta dello Stato, ma esso può anche discendere da un alleggerimento degli oneri che normalmente gravano sul bilancio aziendale.

Con particolare riguardo ai casi in cui lo Stato agisce come investitore pubblico, concedendo prestiti, capitali o garanzie, per verificare se si tratti o meno di aiuto, si applica il c.d. principio dell'investitore privato. La Corte di giustizia ha, infatti, stabilito la necessità di verificare se in questi casi il conferimento statale risponde alle logiche di mercato, ossia se nelle medesime circostanze un operatore privato di analoghe dimensioni avrebbe agito nello stesso modo. In ogni caso, il comportamento dell'investitore pubblico, se non è necessariamente conforme a quello dell'investitore con prospettive di reddito a breve termine, deve almeno corrispondere a quello di un operatore privato con prospettive di redditività a più lungo termine (cfr. sentt. 21 marzo 1991, in C-303/88 e in C-305/89, 16 maggio 2002, in C-482/99, 28 gennaio 2003, in C-334/99).

sentenza dell'8 maggio 2003 nelle cause riunite C-328/99 e C-399/00, la Corte di giustizia ha affrontato il caso della ricapitalizzazione della società Seleco ad opera, tra gli altri, della società Friulia (società controllata dalla regione Friuli Venezia Giulia) e della società REL (all'epoca controllata dal Ministero dell'industria). Nella sentenza, la Corte ha equiparato l'utilizzo di fondi propri della società Friulia all'utilizzo di risorse statali ai sensi dell'attuale articolo 107 del Trattato in quanto, nel caso di specie, "costantemente sotto controllo pubblico". Infatti "le risorse finanziarie di una società di diritto privato quale la Friulia, all'87 per cento di proprietà di un ente locale, la Regione Friuli Venezia Giulia e che opera sotto il controllo di quest'ultima, possono essere considerate risorse statali". La sentenza, accertato questo punto, prosegue poi osservando che, ai fini della verifica della presenza di un aiuto di Stato illegittimo occorreva valutare in concreto "se, in circostanze analoghe, un investitore privato di dimensioni paragonabili a quelle degli enti che gestiscono il settore pubblico avrebbe potuto essere indotto ad effettuare conferimenti di capitale di simile entità. Nel caso di specie la circostanza era negata e pertanto verificata la presenza di un aiuto di Stato illegittimo.

L'articolo 107 del Trattato ammette alcune deroghe al divieto di aiuti di Stato, ritenendo talune forme di aiuto compatibili con il mercato interno (paragrafo 2) e rimettendo, invece, alla discrezionalità della Commissione o del Consiglio la valutazione della compatibilità di altre (paragrafo 3).

In particolare, vengono considerati compatibili gli aiuti:

1. a carattere sociale concessi ai singoli consumatori, a condizione che siano accordati senza discriminazioni determinate dall'origine dei prodotti,
2. destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali o da altri eventi eccezionali;
3. concessi all'economia di determinate regioni della Repubblica federale di Germania che risentivano della divisione della Germania, nella misura in cui sono necessari a compensare gli svantaggi economici provocati da tale divisione.

Possono invece considerarsi compatibili con il mercato comune gli aiuti destinati a:

1. favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione, tenuto conto della loro situazione strutturale, economica e sociale;
2. promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo oppure a porre rimedio a un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro;
3. agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse;
4. promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio, quando non alterino le condizioni degli scambi e della concorrenza nella Comunità in misura contraria all'interesse comune.

Possono, inoltre, essere considerate compatibili altre categorie di aiuti, determinate con decisione del Consiglio, su proposta della Commissione.

La procedura relativa al controllo dei nuovi aiuti è funzionale ad evitare la concessione dei benefici, prima che se ne sia verificata da parte della Commissione la compatibilità comunitaria. In linea con tale impostazione sono previsti due obblighi in capo agli Stati:

• l'obbligo di notifica alla Commissione, effettuata mediante l'apposito formulario (di cui all'allegato I del regolamento n. 659/1999) da parte dello Stato membro interessato, di ogni progetto di concessione di un nuovo aiuto e delle modifiche successivamente recate a tale progetto; la Commissione, a sua volta, potrà chiedere qualsiasi ulteriore informazione (articolo 108 TFUE). La notifica viene considerata completa se, entro il termine di due mesi dalla ricezione o dall'invio di ulteriori informazioni, la Commissione non richiede un supplemento di notizie (articolo 4, par. 5, reg. n. 659);

• il cd. obbligo di standstill, in base al quale ogni aiuto è soggetto ad una clausola di sospensione, ovvero può essere messo in atto soltanto se la Commissione ha preso, o si ritiene che abbia preso, una decisione che l'autorizzi. Il controllo effettuato dalla Commissione costituisce, pertanto, "una condizione legale di efficacia, a carattere costitutivo" del provvedimento iniziale che istituisce l'aiuto; la violazione di tale obbligo determina pertanto un vizio dell'atto che istituisce l'aiuto o che ne dispone l'erogazione.

La procedura di controllo sulla compatibilità di un aiuto si articola in due fasi, una obbligatoria (esame preliminare) e l'altra eventuale.

L'esame preliminare è volto ad individuare le misure manifestamente compatibili con il diritto comunitario ovvero gli interventi che presentano profili problematici e per i quali è pertanto necessario un approfondimento (che sfocia nella secondo fase). Tale esame non è trasparente - dal momento che la Commissione non è tenuta a comunicare l'avvio dell'esame né l'avvenuta notifica di un aiuto - ed è di breve durata, tanto è vero che l'aiuto si ritiene autorizzato se la Commissione non ha adottato una decisione entro il termine di due mesi dal giorno successivo a quello di ricezione di una notifica completa. La decisione che conclude l'esame preliminare, sia essa negativa o positiva, è sempre pubblicata nella Gazzetta ufficiale.

Se, in seguito ad un esame preliminare la Commissione abbia constatato che il provvedimento notificato susciti dubbi quanto alla compatibilità col mercato comune, viene avviato un procedimento di indagine formale, di cui all'articolo 108 del Trattato. Tale fase ha, a differenza della prima, il carattere della trasparenza e della pubblicità, essendo finalizzata a consentire, da un lato, allo Stato concedente ed alle imprese interessate (nonché agli altri Paesi membri) di manifestare il proprio punto di vista sulle misure oggetto dell'aiuto (cfr. sent. 20 marzo 1984, in C-84/82), dall'altro, alla Commissione di verificare gli effetti dell'aiuto medesimo sulla concorrenza.

La Commissione ha ampia discrezionalità nella valutazione della compatibilità comunitaria di un aiuto. Il procedimento formale di indagine disposto dalla Commissione si chiude con una decisione nella quale si dichiara:

• che il provvedimento notificato non costituisce un aiuto ("decisione di accertamento negativo");

• che l'aiuto è compatibile con il mercato comune e pertanto si ha una "decisione positiva"; tale decisione può talora essere subordinata a condizioni che consentano di considerare l'aiuto compatibile con il mercato comune, accompagnata da obblighi che consentano di controllare l'osservanza della decisione stessa ("decisione condizionale");

• che il provvedimento notificato è incompatibile con il mercato comune e non può essere messo in atto ("decisione negativa").

Qualora lo Stato membro interessato non si conformi alla decisione condizionale o negativa la Commissione può adire direttamente la Corte di giustizia.

Per ulteriori approfondimenti sulla disciplina dell'Unione europea in materia di aiuti di Stato vedi qui.