28 novembre 2012			n. 736/0
	Attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’art. 81, sesto comma della Costituzione A.C. 5603 Sintesi del contenuto

 

 

Presupposti normativi

La proposta di legge in esame reca diposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio, ai sensi del nuovo sesto comma dell’articolo 81 della Costituzione, introdotto dalla legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, il quale prevede che il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni siano stabiliti con una apposita legge da approvare a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale.

Si ricorda che la citata legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, novellando gli articoli 81, 97, 117 e 119 Cost., introduce il principio dell’equilibrio tra entrate e spese del bilancio, cd. “pareggio di bilancio”, correlandolo a un vincolo di sostenibilità del debito di tutte le pubbliche amministrazioni, nel rispetto delle regole in materia economico-finanziaria derivanti dall’ordinamento europeo.

Le nuove disposizioni costituzionali troveranno applicazione a decorrere dall’esercizio finanziario relativo all’anno 2014.

In particolare, il principio del pareggio è contenuto nel novellato articolo 81, il quale stabilisce, al primo comma, che lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle diverse fasi - avverse o favorevoli - del ciclo economico.

L'obbligo di assicurare l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico, in conformità con l’ordinamento dell'Unione Europea, è esteso, con apposita novellaall'articolo 97 della Costituzione, a tutte le amministrazioni pubbliche

 

Ai sensi del secondo comma dell’articolo 81, alla regola generale dell’equilibrio di bilancio è possibile derogare, facendo ricorso all’indebitamento, solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e al verificarsi di eventi eccezionali, che possono consistere in gravi recessioni economiche; crisi finanziarie e gravi calamità naturali della Legge Cost. 1/2012).

Per circoscrivere e rendere effettivamente straordinario il ricorso all'indebitamento connesso a eventi eccezionali, il secondo comma dell’articolo 81 prevede che esso sia autorizzato con deliberazioni conformi delle due Camere sulla base di una procedura aggravata, che prevede un voto a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti.

A corredo del principio del pareggio di bilancio, il nuovo terzo comma dell’articolo 81 prevede che ogni legge - ivi inclusa la legge di bilancio che in virtù della riforma acquista un carattere sostanziale - che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte.

Il quarto comma dell’articolo 81 conferma il principio dell’annualità del bilancio e del rendiconto consuntivo, che devono essere presentati dal Governo e approvati dalle Camere.

Il quinto comma conferma la possibilità dell’esercizio provvisorio per un periodo non superiore complessivamente a quattro mesi.

Il contenuto della legge rinforzata

Ai sensi del sesto comma dell’articolo 81, la definizione del contenuto della legge di bilancio, delle norme fondamentali e dei criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono demandati a una apposita legge – oggetto della proposta in esame - che dovrà essere approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera entro il 28 febbraio 2013.

L’articolo 5 della legge Cost. n. 1/2012 specifica i contenuti e le finalità della predetta legge rinforzata, la quale deve disciplinare, per il complesso delle pubbliche amministrazioni:

a)    le verifiche preventive e consuntive sugli andamenti di finanza pubblica;

b)    l'accertamento delle cause degli scostamenti rispetto alle previsioni, distinguendo tra quelli dovuti all'andamento del ciclo economico, all'inefficacia degli interventi e agli eventi eccezionali;

c)     il limite massimo degli scostamenti negativi cumulati - di cui alla lettera b) - corretti per il ciclo economico rispetto al PIL, al superamento del quale occorre intervenire con misure di correzione;

d)    la definizione delle gravi recessioni economiche, delle crisi finanziarie e delle gravi calamità naturali quali eventi eccezionali ai sensi dell’articolo 81, secondo comma Cost., al verificarsi dei quali sono consentiti il ricorso all’indebitamento non limitato a tenere conto degli effetti del ciclo e il superamento del limite massimo degli scostamenti negativi cumulati, sulla base di un piano di rientro;

e)    l’introduzione di regole sulla spesa a salvaguardia degli equilibri di bilancio e per assicurare la riduzione del rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo nel lungo periodo;

f)      l'istituzione presso le Camere, nel rispetto della relativa autonomia costituzionale, di un organismo indipendente, al quale attribuire compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio.

Con specifico riferimento alle funzioni delle Camere, il comma 4 dell’articolo 5 in commento, affida ai due rami del Parlamento la funzione di controllo sulla finanza pubblica - con particolare riferimento all'equilibrio tra entrate e spese, nonché alla qualità e all’efficacia della spesa delle pubbliche amministrazioni - da esercitare secondo modalità da definire con i rispettivi regolamenti.

g)    le modalità attraverso le quali lo Stato, nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi degli eventi eccezionali, anche in deroga all'articolo 119 Cost., concorre ad assicurare il finanziamento, da parte degli altri livelli di governo, dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali.

L’articolo prevede, inoltre, che legge rinforzata debba disciplinare:

a)    il contenuto della legge di bilancio dello Stato;

b)    la facoltà degli enti territoriali (Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Province autonome di Trento e di Bolzano) di ricorrere all'indebitamento;

c)     le modalità attraverso le quali i citati enti territoriali concorrono alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni.

Per quanto concerne la disciplina di bilancio degli enti territoriali, la legge costituzionale 1/2012 apporta modifiche l'articolo 119 della Costituzione, al fine di specificare che l'autonomia finanziaria degli enti territoriali (Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni), è assicurata nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci; viene inoltre costituzionalizzato il principio del concorso di tali enti all’adempimento dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea, nonché precisato che il ricorso all'indebitamento - che la disciplina vigente consente esclusivamente per finanziare spese di investimento - è subordinato alla contestuale definizione di piani di ammortamento e alla condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio.

L'obbligo di assicurare l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico viene esteso, con apposita novella all'articolo 97 della Costituzione, a tutte le amministrazioni pubbliche, in conformità con l’ordinamento dell'Unione Europea, cui la norma costituzionale espressamente rinvia.

Contenuto

La proposta di legge, come si legge nella relazione illustrativa, è diretta ad assicurare una tempestiva definizione della disciplina di attuazione del principio del pareggio di bilancio, ciò anche in considerazione della raccomandazione del Consiglio del 10 luglio 2012 sul Programma nazionale di riforma 2012 dell’Italia la quale raccomanda al nostro paese l’adozione di provvedimenti nel periodo 2012-2013 volti a “garantire che il chiarimento delle caratteristiche chiave del pareggio di bilancio inserito nella Costituzione, ivi compreso un adeguato coordinamento tra i diversi livelli amministrativi, sia coerente con il quadro dell’Unione europea”.

La relazione sottolinea, quindi, l’urgenza del provvedimento, la cui mancata approvazione nei tempi stabiliti – ossia entro il 28 febbraio 2013 - costituirebbe un fatto estremamente grave, che disattenderebbe sia gli impegni assunti nell’ambito della Ue e con il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell'Unione economica e monetaria - cd. Fiscal compact, ratificato dall’Italia con la legge n. 114 del 23 luglio 2012 - sia lo stessodisposto della legge costituzionale.

La proposta di legge in esame rappresenta il necessario completamento sul piano ordinamentale dell’impegno dell’Italia per il risanamento dei conti pubblici e l’esigenza assicurare effettività al principio del pareggio del bilancio rappresenta, sempre secondo la relazione, il tassello fondamentale di una più ampia strategia che, in mancanza di tale provvedimento, risulterebbe fortemente indebolita, con il rischio di alimentare nuovamente tensioni e manovre di natura speculative tali da fare salire oltre il livello di guardia i costi di gestione del debito pubblico.

 

Quanto al contenuto, la proposta di legge reca, ai sensi delle citate norme costituzionali, disposizioni volte a dare attuazione al principio dell’equilibrio tra entrate e spese del bilancio delle pubbliche amministrazioni e della sostenibilità del debito pubblico (Titoli II-V, articoli 3-13), disciplina i contenuti della legge di bilancio statale (Capo VI, articoli 14-15), istituisce l’Organismo indipendente per l’analisi e la verifica degli andamenti di finanza pubblica e per l’osservanza delle regole di bilancio (Capo VII, articoli 16-19). La proposta reca, inoltre, norme relative alle funzioni di controllo della Corte dei Conti sui bilanci delle amministrazioni pubbliche e disposizioni finali di coordinamento con la vigente legge di contabilità e finanza pubblica n.196 del 2009 (Capo VIII, articoli 20 e 21).

 

 

Il Capo I reca l’oggetto e le definizioni utilizzate nell’ambito del disegno di legge in esame.

L’articolo 1 specifica il carattere di legge ordinaria “rinforzata” del provvedimento, prevedendo che esso potrà essere modificato esclusivamente da una legge successiva adottata con la medesima procedura: maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, ai sensi di quanto disposto dall’articolo 81, sesto comma Cost.

Come precisa la relazione illustrativa, posto che la legge in esame dovrà essere approvata a maggioranza assoluta dai componenti delle due Camere, deve ritenersi che ad essa si applichi la procedura normale di esame dei disegni di legge, senza possibilità di esame in sede legislativa, richiedendosi per la votazione finale in Assemblea il voto favorevole della maggioranza assoluta dei componenti.

Questa “accresciuta forza passiva della legge”, è tra l’altro richiesta – come già detto – sia dal Patto Euro plus che, dal Fiscal compact (articolo 3, par. 2), il quale specificamente prevede che l’introduzione del principio del pareggio di bilancio avvenga “tramite disposizioni vincolanti e di natura permanente - preferibilmente costituzionale - o il cui rispetto fedele è in altro modo rigorosamente garantito lungo tutto il processo nazionale di bilancio” (articolo 3, parr. 1 e 2)

 

L’articolo 2 reca le definizioni utilizzate nell’ambito del disegno di legge, rinviando per relationem a quanto previsto nell’ordinamento dell’Unione europea.

Ciò consente, precisa la relazione illustrativa, di recepire automaticamente, dunque senza la necessità di modifiche, eventuali mutamenti della normativa europea.

In particolare, ai fini della definizione di amministrazioni pubbliche, l’articolo 2 fa riferimento alle pubbliche amministrazioni che rientrano nell’elenco degli enti del conto economico consolidato della P.A., individuati, ai sensi della normativa in materia di contabilità e finanza pubblica, in coerenza con i Regolamenti dell’Unione europea (SEC 95).

La relazione illustrativa precisa che le disposizioni relative alle autonomie territoriali si applicano anche alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano.

Per ciò che concerne il “saldo del conto economico consolidato” esso è definito l’indebitamento netto o l’accreditamento netto ai sensi della procedura per i disavanzi eccessivi di cui al TFUE; e il “saldo strutturale” è costituito dal saldo del conto consolidato corretto per gli effetti del ciclo economico al netto delle misure una tantum e temporanee. Esso comunque è definito in conformità all’ordinamento dell’Unione europea.

Ai sensi del comma 2 dell’articolo 2, gli obiettivi relativi a tali saldi, e il valore dell’ “obiettivo di medio termine” – con esso intendendosi il valore del saldo strutturale individuato sulla base dei criteri stabiliti dall’ordinamento dell’U.E. – devono essere indicati nei documenti di programmazione finanziaria e di bilancio presentati dal Governo alle Camere per le conseguenti deliberazioni parlamentari.

Infine, ai sensi del medesimo articolo 2, la “fase favorevole e la fase avversa del ciclo economico" dovranno essere individuate come tali sulla base dei criteri stabiliti dall’ordinamento dell'Unione europea.

 

 

Il Capo II reca le disposizioni per assicurare l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito delle amministrazioni pubbliche, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, secondo quanto previsto dalla nuova formulazione dell’articolo 97, primo comma, della Costituzione.

In particolare, l’articolo 3, nel ribadire, al comma 1, l’obbligo per le amministrazioni pubbliche di assicurare l’equilibrio dei bilanci, specifica, al comma 2, che tale equilibrio corrisponde all’obiettivo di medio termine, ossia al valore del saldo strutturaleindividuato sulla base dei criteri stabiliti dall’ordinamento dell’Unione europea.

Tale obiettivo, determinato ai sensi del Patto di stabilità e crescita - come modificato dal Six pack - .è calcolato in termini di saldo del conto consolidato delle pubbliche amministrazioni, corretto per tenere conto degli effetti del ciclo economico e al netto delle misure una tantum, e va da un minimo del -1 per cento del prodotto interno lordo al pareggio o all’avanzo, mentre il cosiddetto Fiscal compact restringe il valore minimo per i Paesi più indebitati allo 0,5 per cento del PIL.

Attualmente, l’obiettivo di medio termine per l’Italia è il pareggio di bilancio in termini strutturali.

Il comma 5 dell’articolo precisa, peraltro, che l’equilibrio dei bilanci si intende conseguito quando il saldo strutturale, calcolato in sede di consuntivo nel primo semestre dell’esercizio successivo a quello al quale si riferisce, soddisfa almeno una delle seguenti condizioni:

a)    risulta almeno pari all’obiettivo di medio termine ovvero evidenzia uno scostamento dal medesimo obiettivo di medio termine inferiore a quello considerato significativo in base alla procedura per i disavanzi eccessivi e al Fiscal compact e indicato dall’articolo 8, comma 1 (ossia fino a -0,5 per cento del PIL );

b)    assicura il rispetto del percorso di avvicinamento all’obiettivo di medio termine nei casi di eventi eccezionali e di scostamenti dall’obiettivo programmatico strutturale di cui ai successivi articoli 6 e 8 (cfr.oltre), ovvero evidenzia uno scostamento dal medesimo percorso inferiore a quello indicato dall’articolo 8, comma 1.

Il comma 3 dispone che i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio stabiliscano, per ciascuna annualità del periodo di programmazione, obiettivi del saldo del conto consolidato, articolati per sottosettori, tali da assicurare almeno il conseguimento dell’obiettivo di medio termine ovvero il rispetto del percorso di avvicinamento a tale obiettivo nei casi previsti dagli articoli 6 e 8. Nei medesimi documenti sono indicate le misure da adottare per conseguire gli obiettivi del saldo del conto consolidato.

Il comma 4 precisa, inoltre, che nella definizione degli obiettivi programmatici – conformemente a quanto previsto dalla normativa europea - si tenga conto anche dei riflessi finanziari delle riforme strutturali con un impatto positivo significativo sulla sostenibilità delle finanze pubbliche.

 

L’articolo 4, in attuazione del nuovo primo comma dell’articolo 97 Cost., ribadisce, al comma 1,l’obbligo per le amministrazioni pubbliche di assicurare la sostenibilità del debito pubblico,in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea.

A tal fine, il comma 2 stabilisce che i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio stabiliscono obiettivi relativi al rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo coerenti con quanto l’ordinamento europeo.

Si tratta, in particolare, della regola contenuta nel Six Pack e ribadita nel Fiscal compact relativa alla riduzione della quota del debito pubblico eccedente il 60 per cento del prodotto interno lordo ad un ritmo annuale medio nel triennio pari ad almeno un ventesimo della medesima eccedenza .

Il comma 3 specifica che qualora il rapporto debito/PIL superi il valore di riferimento definito dall’ordinamento dell’Unione europea, in sede di definizione degli obiettivi si debba tenere conto della necessità di garantire una riduzione dell’eccedenza rispetto a tale valore in coerenza con quanto previsto dal medesimo ordinamento.

Al fine di controllare il livello del debito, il comma 4 vieta il ricorso all’indebitamento per realizzare operazioni sulle partite finanziarie, che non rilevano ai fini dell’indebitamento netto, salvo il caso della necessità di fronteggiare eventi straordinari per i quali è prevista, ai sensi dell’articolo 6, una specifica procedura di autorizzazione.

 

L’articolo 5, in attuazione dell’articolo 5, comma 1, lettera e), della legge costituzionale n. 1 del 2012 reca le regole sulla spesa, stabilendo, al comma 1, che il tasso annuo programmato di crescita della spesa delle pubbliche amministrazioni non possa essere superiore al tasso di riferimento calcolato in coerenza con la normativa dell’Unione europea.

Si ricorda, in proposito, che la disposizione richiama uno dei principi alla base della nuova governance europea e, in particolare, il concetto di una politica di bilancio prudente basata su una regola di evoluzione della spesa la cui funzione è quella di agevolare il percorso di convergenza verso l’obiettivo di medio termine (MTO).

Con le modifiche ai Regolamenti europei relativi alla sorveglianza multilaterale, contenute nel Six pack, il criterio di convergenza viene reso operativo con l'introduzione di un ulteriore principio basato appunto sulla evoluzione della spesa. In particolare, il nuovo Patto di Stabilità e Crescita contempla l’applicazione del concetto di spesa di riferimento (expenditure benchmark), che prevede, per ciascun paese, la definizione di un aggregato di spesa di riferimento. Tale aggregato è dato, in ciascun anno, dal totale delle spese della P.A. a politiche invariate, al netto di alcune spese (spesa per interessi, spese finanziate con fondi comunitari e variazione delle spese non discrezionali per indennità di disoccupazione), prevedendo altresì correttivi per le spese in conto capitale.

Per i paesi che hanno conseguito il proprio obiettivo di medio termine, l’aggregato di spesa di riferimento, espresso in termini reali, può evolversi in linea con il tasso di crescita di medio periodo del PIL potenziale.

Per i paesi lontani dall’obiettivo, la crescita dell’aggregato di spesa deve essere invece ridotta rispetto al tasso di crescita potenziale di medio termine di un ammontare che, comunque, garantisca una riduzione del saldo strutturale di bilancio di almeno 0,5 punti percentuali ogni anno. La regola prevede, altresì, che eventuali sforamenti nella crescita dell’aggregato di spesa rispetto al tasso di riferimento del prodotto potenziale debbano essere compensati da aumenti delle entrate discrezionali di uguale ammontare.

Attualmente, il limite massimo per la dinamica dell’aggregato di spesa che si applica all’Italia per il prossimo triennio, definito in sede europea, è pari ad una riduzione della spesa in termini reali dello 0,8 per cento annuo in caso di mancato raggiungimento dell’obiettivo di bilancio di medio termine, mentre in caso di conseguimento dell’obiettivo esso è pari ad una crescita in termini reali dello 0,3 per cento.

Il comma 2 dell’articolo 5 prevede che al fine di assicurare il rispetto del tasso di crescita della spesa in coerenza con il benchmark europeo e, al contempo, il conseguimento degli obiettivi programmatici, i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio debbano indicare, per il triennio di riferimento, il livello massimo in termini nominali articolato per sottosettori della spesa delle pubbliche amministrazioni.

In attuazione di tale specifica regola sulla spesa, il comma 3 specifica che i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio individuano, per il triennio di riferimento, un livello massimo della spesa del bilancio dello Stato, espresso in termini di cassa e di competenza e inclusivo dei trasferimenti alle altre amministrazioni centrali, alle amministrazioni locali e agli enti nazionali di previdenza e assistenza sociale.

Per quanto concerne gli enti territoriali, il comma 4 prevede che essi predispongano i relativi bilanci nel rispetto di limiti annuali delle spese nominali, daindividuare su base pluriennale, ferma restando la facoltà per gli enti di superare tali limiti ricorrendo a misure discrezionali sul lato dell’entrata, da indicare nei rispettivi strumenti di bilancio.

 

L’articolo 6 dà attuazione al secondo comma del nuovo articolo 81 della Costituzione, che consente il ricorso all’indebitamento al verificarsi di eventi eccezionali, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti.

L’articolo 5, comma 1, lettera d), della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 prevede che siano definiti quali eventi eccezionali le gravi recessioni economiche, le crisi finanziarie e le gravi calamità naturali e che il ricorso all’indebitamento avvenga sulla base di un piano di rientro.

Il comma 1 dell’articolo 6 precisa innanzitutto il concetto di ricorso all’indebitamento, prevedendo che la disposizione costituzionale si applica in caso di scostamenti temporanei del saldo strutturale dall’obiettivo programmatico in presenza di eventi eccezionali.

Il comma 2 specifica che per eventi eccezionali, da individuarsi in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, si intendono:

§       i periodi di grave recessione economica relativi anche dell’area dell’euro o all’intera Unione europea;

§       gli eventi straordinari, al di fuori del controllo dello Stato, ivi inclusi quelli relativi alla difesa e alla sicurezza della Repubblica, nonché le gravi calamità naturali, con rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria generale del Paese.

Quanto alla procedura di autorizzazione, il comma 3 prevede che il Governo, qualora ritenga indispensabile discostarsi temporaneamente dall’obiettivo programmatico per fronteggiare i suddetti gli eventi eccezionali, sentita la Commissione europea, presenti alle Camereuna relazione di aggiornamento degli obiettivi programmatici di finanza pubblica e una specifica richiesta di autorizzazione che indichi la misura e la durata dello scostamento, nonché le finalità alle quali destinare le risorse disponibili in conseguenza dello stesso e definisca il piano di rientro verso l’obiettivo programmatico.

In conformità al disposto costituzionale, la deliberazione con la quale ciascuna Camera autorizza lo scostamento e approva il piano di rientro è adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti.

Il piano di rientro - da attuare a decorrere dall’esercizio successivo a quelli per i quali lo scostamento è autorizzato, in un tempo adeguato alla gravità degli eventi eccezionali e tenendo conto dell’andamento del ciclo economico – deve prevedere in ogni caso una correzione annuale dello scostamento in termini strutturali rispetto all’obiettivo programmatico non inferiore allo 0,5 per cento del prodotto interno lordo.

Il comma 4 prevede un vincolo di destinazione delle risorse eventualmente reperite sul mercato a seguito dell’attivazione della procedura di cui al comma 3, disponendo che le stesse possono essere utilizzate, su iniziativa del Governo, esclusivamente per le finalità indicate nella richiesta di autorizzazione alle Camere.

Ai sensi del comma 5, il piano di rientro può essere aggiornato con le medesime modalità di cui al comma 3 al verificarsi di ulteriori eventi eccezionali, ovvero qualora, in relazione all’andamento del ciclo economico, il Governo intenda apportarvi modifiche.

Il comma 6 prevede, infine, che le medesime procedure si applicano altresì qualora il Governo intenda ricorrere all’indebitamento per realizzare operazioni relative alle partite finanziarie al fine di fronteggiare gli eventi straordinari al di fuori del controllo dello Stato di cui al comma 2, lettera b).

 

 

Il Capo III reca la disciplina tesa a far fronte ad eventuali scostamenti, diversi da quelli già considerati dall’articolo 6, degli andamenti di finanza pubblica rispetto agli obiettivi programmatici.

A tale scopo l’articolo 7 detta una previsione generale volta a prevenire tale eventualità, affidando al Ministro dell’economia e delle finanze l’effettuazione di una attività di monitoraggio in corso d’anno sugli andamenti di finanza pubblica: qualora da tale attività emerga il rischio che si determino scostamenti rispetto agli obiettivi programmatici, con riguardo al conto consolidato delle pubbliche amministrazioni[1], ovvero al saldo strutturale, il Governo “rende comunicazioni in merito alle Camere”, cui, pertanto spetteranno le conseguenti eventuali determinazioni. Come segnala la Relazione illustrativa, un analogo meccanismo è attualmente previsto dalla legge di contabilità n.196/2009, all’articolo 10-bis, comma 6, nel quale tuttavia si prevede, più ampiamente, che nel documento governativo trasmesso al Parlamento siano indicati anche gli interventi correttivi che si prevede di adottare[2].

 

Qualora, ciò nonostante, si determinino scostamenti (diversi da quelli eccezionali, già previsti dal precedente articolo 6 del disegno di legge in esame), l’articolo 8 ne disciplina il meccanismo di correzione, sulla base di quanto dispongono le lettere c) e d) del comma 1 dell’articolo 5 della legge costituzionale. In particolare il Governo:

§       in base ai dati di consuntivo verifica se rispetto all’obiettivo programmatico si registri una deviazione corrispondente ad almeno lo 0,5 per cento del Pil riferita al risultato dell’esercizio precedente ovvero, in termini cumulati, a quelli dei due esercizi precedenti;

§       qualora tali scostamenti si possano riflettere anche sugli obiettivi per l’anno in corso e per quelli successivi del periodo di programmazione, deve evidenziarne le cause ed indicare le misure correttive tali da assicurare il ritorno all’obiettivo programmatico entro l’anno successivo a quello in cui si è rilevato lo scostamento.

Nei documenti di programmazione finanziaria sono riportate la misura e l’articolazione temporale delle misure correttive medesime a carico dei sottosettori delle pubbliche amministrazioni (amministrazioni centrali, territoriali ed enti di previdenza).

Allo scopo, infine, di non sovrapporre il presente meccanismo di correzione con quello già previsto dal precedente articolo 6, comma 3, si dispone che le deliberazioni parlamentari previste da tale ultimo articolo possano disporre la sospensione dell’operatività meccanismo di correzione in esame sino all’esercizio precedente a quello a partire dal quale ha inizio l’attuazione del piano di rientro previsto dal comma 3 medesimo.

La Relazione illustrativa precisa in proposito che tale sospensione è prevista in conformità alle norme della Commissione europea, laddove si prevede che in caso di applicazione di una clausola di salvaguardia in presenza di eventi eccezionali possa applicarsi una temporanea sospensione di meccanismi di correzione.

Il Capo IV reca le disposizioni per assicurare l’equilibrio dei bilanci delle Regioni e degli Enti locali il concorso dei medesimi enti alla sostenibilità del debito pubblico.

In particolare, l’articolo 9, comma 1, stabilisce che i bilanci di Regioni, Comuni, Province, Città metropolitane e delle Province autonome di Trento e di Bolzano si considerano in equilibrio quando, sia nella fase di previsione che di rendiconto, registrano un pareggio del saldo complessivo di bilancio (entrate finali – spese finali, analogamente a quanto previsto dal TUEL) e il pareggio del saldo di parte corrente, ossia, in particolare:

a)    un saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate finali e le spese finali;

b)    un saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate correnti e le spese correnti, incluse le quote di capitale delle rate di ammortamento dei prestiti (la quota in conto interessi è già inclusa nell’ambito delle spese correnti). Tale formula implica che le entrate correnti debbano assicurare risorse sufficienti per rimborsare i prestiti assunti.

La possibilità di indebitarsi nei limiti del rimborso dei prestiti in scadenza è prevista dal successivo articolo 10 ma solo al fine di realizzare nuove spese di investimento.

Il comma 2 prevede l’obbligo di adottare misure di correzione per il recupero dell’eventuale squilibrio riscontrato nei saldi rispetto agli obblighi di equilibrio dei bilanci indicati al comma 1, nel triennio successivo rispetto a quello in cui si è realizzato lo squilibrio, analogamente a quanto previsto dal TUEL.

Non sono previste sanzioni accessorie, salvo quella di cui al successivo articolo 10, comma 4, riguardante lo scostamento rispetto all’equilibrio di cassa a livello regionale, definito nell’ambito dell’intesa per l’accesso all’indebitamento.

Il comma 3 disciplina le modalità di utilizzo degli eventuali avanzi di bilancio. E’ previsto in particolare che essi siano destinati all’estinzione del debito maturato dall’ente. E’ altresì prevista, nel rispetto dei vincoli comunitari e dell’equilibrio dei bilanci, la possibilità dell’utilizzo degli avanzi di amministrazione per finalità di investimento, con obbligo di comunicazione nell’ambito di una procedura di intesa a livello regionale finalizzata a consentire l’accesso al debito per finalità di investimento (cfr. successivo art. 11).

Il comma 4 fa salva la possibilità di attribuire agli enti territoriali obblighi ulteriori rispetto a quelli previsti dal provvedimento in esame in materia di concorso al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica.

Il comma 4 fa salva la possibilità di prevedere con legge dello Stato ulteriori obblighi per gli enti territoriali in materia di concorso al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica.

 

L’articolo 10 disciplina il ricorso all’indebitamento da parte degli enti territoriali.

In particolare, si afferma che l’accesso all’indebitamento è consentito solo per finanziare spese di investimento, prevedendosi inoltre l’obbligo di adozione di piani di ammortamento per il rimborso del debito, con evidenziazione delle obbligazioni che incidono sui singoli esercizi e sulle corrispondenti modalità di copertura.

Viene poi stabilita una procedura di intesa a livello regionale per consentire che l’accesso al debito dei singoli enti avvenga nei limiti consentiti dalla necessità di assicurare, per l’anno di riferimento, l’equilibrio complessivo a livello di comparto regionale, misurato in termini di cassa.

Ai fini dell’intesa è previsto che ciascun ente comunichi alla Regione ovvero alla provincia autonoma di appartenenza, il saldo di cassa tra entrate finali e spese finali che prevede di conseguire e gli investimenti che intende realizzare, mediante il ricorso all’indebitamento ovvero mediante l’utilizzo dei risultati di amministrazione degli esercizi precedenti.

Secondo quanto affermato nella relazione illustrativa,il comma in esame non attribuisce alla Regione la funzione di organo decisore, ma prevede che sia raggiunta una intesa, in assenza della quale ciascun ente potrà indebitarsi nei limiti del rimborso dei propri prestiti. La relazione evidenzia, inoltre, che la possibilità di utilizzare, a fini di investimento, i saldi di bilancio, non è prevista dal testo costituzionale e rappresenta una misura di flessibilità aggiuntiva che tiene conto del contributo fornito dagli enti locali alla crescita economica.

Viene, infine, disciplinato il caso di mancato rispetto degli equilibri a livello regionale, prevedendo che il disavanzo concorre alla determinazione dell’equilibrio della gestione di cassa finale dell’anno successivo del complesso degli enti della Regione interessata, compresa la medesima Regione, ed è ripartito tra gli enti che non hanno rispettato tale vincolo.

 

L’articolo 11 disciplina il concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali.

In particolare, si prevede l’istituzione di un Fondo straordinario, alimentato da quota parte delle risorse derivanti dal ricorso dello Stato all’indebitamento consentito dalla correzione per gli effetti del ciclo del saldo del conto consolidato.

La dotazione del fondo è determinata nei documenti di programmazione finanziaria e di bilancio, sulla base della stima degli effetti dell’andamento del ciclo economico e tenendo conto della quota di entrate proprie degli enti territoriali influenzate dall’andamento del ciclo economico.

Viene, inoltre specificato che qualora le Camere autorizzino, ai sensi dell’articolo 6, scostamenti temporanei del saldo strutturale rispetto all’obiettivo programmatico, l’ammontare del Fondo sia determinato anche tenendo conto delle conseguenze degli eventi eccezionali sulla finanza degli enti territoriali. Il riparto del Fondo è demandato ad un D.P.C.M., da adottare sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica e previo parere parlamentare.

 

L’articolo 12 disciplina il concorso delle Regioni e degli Enti locali alla sostenibilità del debito pubblico.

In proposito si prevede l’obbligo di concorso degli enti territoriali alla sostenibilità del debito delle pubbliche amministrazioni, secondo modalità definite con legge dello Stato in base ai principi stabiliti dalla presente legge.

Viene inoltre disposto che nelle fasi favorevoli del ciclo economico sia determinata, nei documenti di programmazione finanziaria e di bilancio, la misura del contributo del complesso dei predetti enti al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato, a valere sulle maggiori entrate locali derivanti dal ciclo. Tale contributo è incluso tra le spese finali soggette all’obbligo di pareggio rispetto alle entrate finali, ai sensi dell’articolo 10, comma 1, lettera a). Il riparto di tale contributo viene demandato ad un D.P.C.M., da adottare sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, previo parere parlamentare.

 

 

Il Capo V è relativo alla definizione del concetto di equilibrio del bilancio per le amministrazioni pubbliche non territoriali.

In particolare, l’articolo 13, al comma 1, prevede che per le amministrazioni pubbliche non territoriali che adottano la contabilità finanziaria l’equilibrio del bilancio sia conseguito qualora, sia in sede di bilancio di previsione che in quella di rendiconto, si registri un saldo, in termini di cassa e di competenza, in pareggio o positivo, tra le entrate finali e le spese finali. Per quanto concerne le amministrazioni che adottano esclusivamente la contabilità economico-patrimoniale, il comma 2 demanda alla legge dello Stato la definizione del principio dell’equilibrio di bilancio.

Il comma 3, analogamente all’articolo 9, comma 4, per quanto concerne gli enti territoriali, stabilisce che con legge dello Stato possono essere stabiliti ulteriori criteri per il conseguimento dell’equilibrio dei bilanci delle amministrazioni pubbliche non territoriali, che possono riguardare specifiche categorie di amministrazioni. Con legge possono altresì essere stabiliti i criteri per il recupero di eventuali disavanzi.

 

 

Il Capo VI reca le norme relative al bilancio dello Stato, definendo sia il principio dell’equilibrio che il contenuto della legge di bilancio.

In particolare, l’articolo 14 definisce il principio dell’equilibrio del bilancio dello Stato, stabilendo che esso corrisponde, sia in sede di bilancio di previsione che in sede di rendiconto, ad un valore del saldo netto, da finanziare o da impiegare, coerente con gli obiettivi programmatici di equilibrio stabiliti nei documenti di programmazione finanziaria ai sensi dell’articolo 3, comma 3. L’articolo sottolinea che tale valore di equilibrio del saldo netto deve essere indicato, sia in termini di competenza che di cassa, nei due principali documenti di bilancio: nella legge di bilancio e nella legge di approvazione del rendiconto.

 

L’articolo 15 disciplina il contenuto della legge di bilancio.

Come rilevato nella Relazione illustrativa, con la disciplina recata dall’articolo 15 si provvede, sostanzialmente, ad unificare in un unico documento (la legge di bilancio, appunto) gli attuali contenuti della legge di stabilità e della legge di bilancio, come previsti dalla vigente legge di contabilità nazionale, disciplinati, rispettivamente, all’articolo 11 e agli articoli 21-30, della legge n. 196 del 2009.

Il nuovo disegno di legge di bilancio prefigurato dal provvedimento in esame - racchiudendo in sé le funzioni attualmente svolte dai due citati documenti - oltre a formalizzare le previsioni di entrata e di spesa in base alla disciplina vigente (mantenendo, dunque la funzione ora svolta dall’attuale disegno di legge di bilancio presentato dal Governo), viene, dunque, ad assumere un contenuto sostanziale, incidendo sulla legislazione vigente, attraverso l’introduzione di disposizioni in materia di entrata e di spesa volte a innovare la legislazione vigente (funzione propria dell’attuale disegno di legge di stabilità).

Va inoltre sottolineato che l’articolo in esame, nel disciplinare il contenuto della legge di bilancio, si limita ad introdurre una serie di principi generali cui la legislazione contabile dovrà conformarsi nel disciplinare puntualmente la legge di bilancio, rinviando alla legislazione ordinaria le modalità attuative e gli ulteriori eventuali vincoli ed obiettivi della legge stessa (comma 9).

In tal modo viene sancito un duplice livello di valenza dei contenuti della legge di bilancio, uno di carattere generale “rafforzato” e l’altro più specifico rinviato alla legge ordinaria, consentendo in tal modo un processo più graduale nella riforma della legge di bilancio.

Il comma 1 dell’articolo 15 definisce il disegno di legge di bilancio come il documento che reca le “misure quantitative necessarie a realizzare gli obiettivi programmatici di finanza pubblica”. Esso costituisce, inoltre, la base per la gestione finanziaria dello Stato. In conformità con la normativa europea di riferimento, la nuova legge di bilancio copre un periodo di tre anni.

Il successivo comma 2 indica i contenuti generali e fondamentali della nuova legge di bilancio, consistenti, essenzialmente, nella:

1)    regolazione annuale delle grandezze previste dalla legislazione vigente, al fine di adeguarne gli effetti finanziari agli obiettivi programmatici (comma 2, primo periodo);

2)    possibile introduzione di disposizioni in materia di entrata e di spesa volte a innovare la legislazione vigente, purché con effetti finanziari aventi decorrenza nel triennio considerato dal bilancio pluriennale.

Viene qui ribadito - come peraltro già previsto dalla vigente legge di contabilità con riferimento alla legge di stabilità - che la nuova legge di bilancio non può contenere norme di delega, di carattere ordinamentale o organizzatorio, né interventi di natura localistica o micro settoriale.

Ai sensi del comma 3, il disegno di legge di bilancio deve inoltre contenere:

§       la definizione, in distinti articoli, per ciascun anno del triennio, del saldo netto da finanziare, del livello massimo del ricorso al mercato finanziario, nonché del livello massimo della spesa del bilancio dello Stato (comma 3, primo periodo). Si ricorda che, nella attuale legge di stabilità, non è prevista la definizione del livello massimo della spesa del bilancio dello Stato, ma soltanto quella del saldo netto da finanziare e del livello massimo del ricorso al mercato. Tale previsione appare la diretta conseguenza della regola sulla spesa introdotta dall’articolo 5 (cfr.);

§       la definizione, in apposita norma, dell'importo massimo di emissione di titoli dello Stato, in Italia e all'estero, al netto di quelli da rimborsare - come peraltro attualmente previsto nella legge di stabilità.

I commi da 4 a 9 definiscono la struttura e i relativi allegati del disegno di legge di bilancio.

In particolare, il comma 4 definisce la struttura del disegno di legge di bilancio, prevedendo che, con singoli articoli, siano approvati: lo stato di previsione dell’entrata, i totali generali della spesa, gli stati di previsione della spesa distinti per Ministeri, con i relativi allegati relativi ai bilanci delle amministrazioni autonome, nonché il quadro generale riassuntivo.

L'approvazione, nell’ordine sopra esposto, è relativa sia alle dotazioni di competenza sia a quelle di cassa.

L’approvazione dello stato di previsione dell’entrata e dei totali generali della spesa avviene con separata evidenza delle dotazioni correnti, di conto capitale e per partite finanziarie.

Si osserva che i totali generali della spesa devono essere approvati prima dell’approvazione di ciascuno stato di previsione della spesa, ciò in difformità rispetto a quanto previsto dall’attuale disciplina contabile, (art. 21, comma 14, legge n. 196/2009).

Le previsioni delle entrate e delle spese dei singoli stati di previsione sono esposte nel disegno di legge di bilancio sulla base della legislazione vigente. A tali previsioni sono apportate le variazioni determinate dal medesimo disegno di legge (comma 5). Alla previsioni a legislazione vigente viene in ogni caso assicurata autonoma evidenza contabile.

Per quanto concerne la classificazione delle voci di bilancio, il comma 6 specifica che le entrate sono suddivise in: titoli, in base alla natura o alla provenienza dei cespiti, ricorrenti e non ricorrenti (a seconda che si riferiscano a proventi la cui acquisizione sia prevista a regime ovvero limitata soltanto ad alcuni esercizi); tipologie, ai fini dell’accertamento dei cespiti.

Rispetto alla disciplina vigente (articolo 25, comma 1, legge n. 196/2009), nell’elenco non compaiono le categorie né le unità gestionali dei capitoli.

Le spese si articolano in:

§       missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici, e in

§       programmi, quali aggregati diretti al perseguimento degli obiettivi definiti nell’ambito delle missioni.

Rispetto alla disciplina vigente (articolo 25, comma 2, legge n. 196/2009), nell’elenco non compaiono i capitoli quali unità gestionali.

Le unità di voto parlamentare sono costituite, per le entrate, dalle tipologie e, per la spesa, dai programmi.

Il comma 7 prevede che il disegno di legge di bilancio sia corredato di una relazione tecnica sulla quantificazione degli effetti finanziari e sulle relative coperture finanziarie.

Si osserva che in conseguenza dei nuovi contenuti della legge di bilancio - che assorbono l’attuale legge di stabilità - in tale relazione sono inglobati altresì i contenuti dell’attuale nota tecnico-illustrativa, prevista in allegato al disegno di legge di stabilità dall’articolo 11, comma 9, della legge n. 196 del 2009[3]..

La relazione tecnica delineata dall’articolo in esame, infatti: a) è riferita al complessivo disegno di legge di bilancio e contiene il raccordo tra il disegno di legge di bilancio ed il conto consolidato, al fine di ricondurre le grandezze di bilancio (che, com’è noto, sono espresse in termini di contabilità pubblica) in termini di contabilità nazionale; b) reca un prospetto riepilogativo che espone gli effetti di ciascuna disposizione sui tre saldi contabili (saldo netto, fabbisogno ed indebitamento), articolati per sottosettori (amministrazioni centrali, locali ed enti di previdenza), unitamente ai criteri utilizzati per la quantificazione degli stessi; c) il prospetto tiene altresì conto delle modifiche delle grandezze finanziarie operate sul bilancio a legislazione vigente per adeguarne gli effetti ai nuovi obiettivi programmatici.

Per quanto concerne i maggiori oneri derivanti dalla legge di bilancio, il comma 8 stabilisce il vincolo del rispetto dell’equilibrio tra le entrate e le spese del bilancio, nonché del rispetto del limite massimo della spesa stessa stabilito nell’articolo 5.

Il comma 9 dispone, infine, come sopra accennato, un rinvio alla legislazione ordinaria al fine sia di disciplinare le modalità attuative dell’articolo 15 in esame, sia di introdurre eventuali nuovi vincoli ed obiettivi della legge di bilancio.

 

 

Il Capo VII reca l’istituzione dell’ organismo indipendente previsto dall’articolo 5, comma 1, lettera f) della legge costituzionale[4].

L’articolo 16 lo denomina “Ufficio parlamentare di bilancio”, cui affida le funzioni di: a) analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica; b) valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio. Esso, che ha sede presso le Camere e che, dispone la norma, “opera in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione”, ha composizione collegiale di tre membri, di cui uno con funzioni di presidente, nominati d’intesa dai Presidenti delle Camere nell’ambito di un elenco di dieci soggetti – appartenenti a specifiche categorie indicate nell’articolo in esame – indicati dalle Commissioni bilancio di ciascuna Camera,a maggioranza dei 2/3 dei rispettivi componenti. I membri, la cui opera è incompatibile con altre attività professionale, durano in carica 6 anni, salvo che siano revocati ai sensi di quanto prevede il comma 5 dell’articolo, e non possono essere confermati.

 

Con riguardo al personale, l’articolo 17 ne affida la scelta al Consiglio, nell’ambito di unità che possono essere scelte tra i dipendenti delle Camere, delle pubbliche amministrazioni, ovvero mediante contratti a tempo determinato di diritto privato, con apposite procedure selettive; la complessiva dotazione è stabilita in 30 unità per i primi tre anni di attività dell’Ufficio, e fino a 40 unità successivamente, con possibilità, inoltre, di avvalimento di consulenti ed esperti, da scegliersi nell’ambito di un apposito elenco predisposto dall’Ufficio medesimo. E’ inoltre prevista la figura di un Direttore generale, che sovrintende al funzionamento dei servizi e del personale dell’Ufficio. La complessiva dotazione finanziaria è stabilita dall’articolo 19 in6 milioni di euro a decorrere dal 2014, attribuiti per metà a ciascuna Camera, e ferma restando la possibilità di rideterminare la dotazione in questione (esclusivamente) con la legge di bilancio.

 In ordine alle funzioni, le stesse sono enumerate dall’articolo 18, anche in base a quanto previsto sia nel Six pact che nel fiscal compact, e concernono, oltre che le attività di previsione e di verifica sul quadro macroeconomico e sugli andamenti di finanza pubblica, anche il conseguimento degli obiettivi finanziari, l’osservanza delle regole di bilancio e, inoltre, la sostenibilità della finanza pubblica nel lungo periodo. Qualora si registrino valutazioni “significativamente divergenti” dell’Ufficio rispetto a quelle del Governo, quest’ultimo può essere chiamato ad illustrarne i motivi. Le indicazioni metodologiche sulle attività da espletarsi ai fini dell’esercizio di tali funzioni sono affidate ad un Comitato scientifico composto da tre membri, nominati, per la durata di quattro anni, dai Presidenti delle Camere d’intesa tra loro, sentiti il la Banca d’Italia, la Corte dei conti e l’Istat; è altresì previsto un Comitato di cooperazione interistituzionale, composto da rappresentanti delle istituzioni nazionali competenti in materia di finanza pubblica individuate dal Presidente dell’Ufficio.

 

 

Il Capo VIII reca disposizioni volte ad affidare nuove funzioni di controllo alla Corte dei conti sui bilanci delle amministrazioni pubbliche nonché disposizioni finali di coordinamento con la disciplina contabile vigente.

In particolare l’articolo 20 stabilisce che la Corte dei conti è competente a svolgere il controllo, anche in corso di gestione, sui bilanci delle Regioni e degli enti locali, nonché delle amministrazioni pubbliche non territoriali di cui all’articolo 13 del disegno di legge in esame. Si dispone inoltre che la Corte parifichi, secondo le modalità già stabilite per il rendiconto dello Stato (che, com’è noto, costituisce una attività di natura giurisdizionale), i bilanci delle regioni a statuto ordinario, e che le autonomie speciali provvedano a quanto disposto dall’articolo in esame sulla base dei rispettivi statuti e delle relative norme di attuazione. Va rammentato che il giudizio di parificazione in questione risulta al momento già previsto dall’articolo 1 del decreto legge n.174/2012, attualmente all’esame del Senato (A.S.3570), nel quale inoltre sono ravvisabili, all’articolo 3, comma 1, lettera e), alcune disposizioni affidate alla Corte medesima sui controlli di gestione degli enti locali.

 

L’articolo 21, infine reca le necessarie norme di coordinamento con la legge di contabilità n.196/2009. In particolare va segnalata l’abrogazione (in ragione, precisa la Relazione, del carattere sostanziale della legge di bilancio recata dall’articolo 15 del provvedimento all’esame) dell’articolo 11 di tale legge, recante la disciplina contabile della legge di stabilità, disponendosi conseguentemente che, poiché l’articolo 15 medesimo si applicherà a decorrere dal 1°gennaio 2015, a decorrere dalla medesima data i richiami alla legge di stabilità di cui al predetto articolo 11 devono intendersi riferiti alla nuova legge di bilancio.

Ad eccezione del predetto articolo 15, nonché degli articoli da 9 a 12, che trovano applicazione a decorrere dal 1° gennaio 2015, tutte le altre disposizioni del presente disegno di legge si applicano a decorrere dal 1°gennaio 2014.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

File: BI0599_0.doc